我国民办高等教育经费资助政策：问题与建议

周国平 2008-04-04

摘要：目前，我国民办高等教育面临生存性、发展性短缺已是不争的事实，从国外的发展经验来看，政府的经费资助政策是解决这一问题的有效途径。就我国民办高等教育经费资助政策的制定实施而言，值得探讨的问题有四：一、要不要资助，二、向谁资助，三、怎样资助，四、怎样保障。在考察中外民办（私立）高等教育经费资助政策的历史背景及现实状况的基础上，本文对制定我国民办高等教育经费资助政策提出了相关的建议。

关键词：民办高等教育；经费资助；政策建议

Wadi D·Haddad 和Terri De msky认为，一项好的政策建议的提出，根据有三：一、满意度，考虑它所涉利益群体的多样性；二、实施能力，考虑国家在财政上的承受能力；三、可行性，以及它能否持续足够长的时间以便显示出相应的政策结果。［1］那么一项好的民办教育政策建议应该满足什么条件呢？首先是能满足社会中特定群体的某些需要并符合大多数人的利益，对于社会的发展能够产生持久的促进作用；二是要有明确的实施目标、范围和方案；三是要充分考虑政府的财政成本以及社会成本、政治成本；四是要充分考虑实施这种政策所需要有效配套措施。本文将以此为框架，在考察中外民办（私立）高等教育经费资助政策的历史背景及现实状况的基础上，对制定我国民办高等教育经费资助政策提出相关的建议。

一、要不要资助

（一）举步维艰：我国民办高等教育经费来源现状

从总体上看，我国的民办高等教育的经费来源渠道十分单一，主要靠收取学杂费（见表1)（略）。

上表表明，办学资金来源主要靠收取学生学费的学校有42所，靠自筹贷款的学校有45所，两项相加共占被调查对象总数的84·5％，政府资助只占到了3·9％。

1999年，华东师大伊丽博士对当年具有颁发学历文凭资格的22所民办高校及其所在的15个省、自治区、直辖市教委进行了调查，将经费来源与经费数量相结合，把民办高校分成完全依赖型和部分依赖型两种（见表2)。完全依赖型是指办学经费主要来源于学费，并且完全依赖于学费开展教学活动；部分依赖型是指办学经费中的一部分依赖于学费，其它部分则靠多种渠道筹集。国家教育发展研究中心与教育部社会力量办公室的问卷调查也显示（见表3)，现在民办高校最主要的经费收入还是学费部分，占全部收入的近80％。显然，目前我国民办高等教育面临生存性、发展性短缺已是不争的事实。表2民办高校经费构成类型类，表3样本民办高等教育机构的办学经费收入［2］（略）

（二）它山之石：国外高等教育资源分配形式、公平原则及对私立高校资助政策

它山之石可以攻玉，引进模式是政策建议产生过程模式之一。在探讨我国民办教育资助政策之先，我们不妨看看国外高等教育资源分配形式、公平原则和国外私立高等教育资助政策。在高等教育方面，阿尔布雷奇和齐德曼归纳了四种高等教育资源分配形式：1·国家支配模式，即政府直接给大学，或通过大学基金会拨款；2·成本补偿模式，除了政府直接拨款外，政府到学生提供直接资助（如贷款）；3·收入多元化模式，有政府拨款、政府对学生的直接资助（包括奖学金贷款）、学杂费、科研合同收入、工商业对学校的投入等；4·资源转移模式，包括直接拨款和通过基金会拨款，以及政府通过给学生提供直接贷款和奖助学金等以学费方式付给学校。这四种资源分配形式中都包涵了政府的直接拨款（包括对私立高校的拨款）。到目前为止，较为公认的教育资源分配的公平原则有以五项：1·资源分配均等的原则。2·财政中立原则。3·调整特殊需要的原则。4·成本分担和成本补偿的原则。5·公共资源从富裕流向贫困的原则。最后一个原则是现阶段各国学者判断教育资源分配是否公平的最终标准，是教育财政公平的最高目标，也是实现教育机会均等的最根本的财政要求。［3］就国外私立高等教育资助政策而言，模式主要有：1·美国模式。在美国私立大学经费收入中，联邦政府拨款占第三位，1993－1994年度，私立大学获取联邦政府经费资助为96·11亿元，占私立大学总经费的14·5％;1994－1995年度为100·51亿元，占经费总额的14·4％。美国强调私立大学的公共服务功能，因此会对私立大学提供较多的公共资助。［4］2·英国模式。英国高等教育机构往往很难区分是公立的还是私立的，从财政上讲，大学经费的80％以上都来自于政府，但从教育行政上国家对私立学校不作干预。完全由大学来自律经营。这其中只有在财政上完全独立的伯明翰大学可视为真正的私立大学，但实际上该校也有三分之一学生接受政府的个别资助。3·日本模式。日本通过“助成三法”［5］对私立学校进行财政援助，同时，还在税制上对私立学校采取了一些优惠措施。目前，政府对私立高等教育机关的援助占其经常事业费的17％左右，地方政府对私立高中的补助占其经常事业费的30％左右。［6］此外，还有法国的补贴与改造模式、荷兰的教育折价券模式、因省而异的加拿大模式、以资源指数为本的澳大利亚模式等等。［7］总之，各国对私立学校的资助方式是多种多样的，但从资助经费的构成来看主要有：提供减免税的优惠措施、提供直接资助、提供教育教学服务、向学生提供奖学金、提供长期低息贷款优惠等等。

（三）历史之鉴：我国历史上对私学、私立教育的资助

我国的私学、私立教育的发展具有十分悠久的历史，政府在对私学、私立教育的财政资助上经历了一个从任其自生自灭到给予精神褒奖和拨款补助的过程。以我国古代私学形式发展最高、最完备的书院为例，其产生后就得到封建政府的经费资助。如南宋建康明道书院“州府累拨到田产四千九百八亩三角三十步，岁入米一千二百六十九石有奇，稻三千六百六十二斤，菽麦一百一十余石，折租钱一百一十贯七百文，又有白地房廊钱，本府每月拨下赡士支遣钱五十贯，十七界官会并芦柴四十束。”［8］民国时期，1934年，国民政府教育部专门制定了《私立专科以上学校补助费分配办法大纲》，对私立专科以上学校的补助费总额、分配办法、申请程序作了规定。1934年，私立专科以上学校从政府得到共计76万元的补助，资助的私立大学共计32所。虽然经费数量不多，但对办学者是极大的鼓励，对于改善私立大学的办学条件具有一定的积极作用。据《革命文献》第56辑记载，自从教育部实施制度化的补助之后，私立大学“设备之增加，为数尤巨”。［9］除了教育部的资助外，卫生部、司法部、财政部、铁道部及其它党政部门都曾为私立大学提供了经费资助。如20世纪30年代初直至抗战前夕，中央和地方政府对南开大学的资助款占学校总收入的三分之一。又如，1929－1937年，中央与地方政府给予了厦门大学的津贴与基金共计百万，这期间，学校行政经费实际上仰赖于此。［10］对私立大学的经费的资助政策一直延续到新中国成立初，当时，民办高等院校（含教会学校）共有81所，政府的政策是以“积极维持、稳步改造、重点补助”为方针。在第一次全国教育工作会议上，当时的教育部副部长钱俊瑞作“总结报告”时也谈到“对经费困难而办学成绩不坏的立学校应给以补助”。［11］但可惜的是，这项政策由于随之而来的“院系大调整”运动导致私立学校被取消而结束。在近代私立大学的发展过程中，国民政府不仅给予经费、校地、物资设备等等直接的物质支持，而且还通过有关政策与措施间接支持私立大学。如私立大学向国外购买教学用品可以申请免税，教育部还可以出面担保私立大学向国家银行贷款。［12］

目前，我国民办高等教育面临生存性、发展性短缺已是不争的事实，国际的经验和历史的经验表明：对要不要资助民办（私立）高等教育的回答是肯定的，政府制定并逐步完善经费资助政策是解决民办高等教育发展困境的有效途径。［13］之所以如此，就是要解决当前我国民办高校所面临生存性、发展性短缺问题，满足我国民办高校、民办高校教师、民办高校学生发展的需要，这从根本上来说符合我国大多数人的利益，对于我国教育的进步、社会的发展能够产生持久的促进作用。具体理由有三：首先，高等教育的内外部性、准公共物品属性以及公共性、竞争性的特征，决定了高等教育必须建立政府、受教育者和社会“三位一体”的经费筹措机制，民办高等教育当然也不例外，政府理应支持民办高等教育的发展。就高等教育的内外部性特征而言，依据人力资本理论，教育是一种投资，既需要支付成本，又能为个人和社会带来效益，这就是教育的内部特性和外部特性。个人的收益主要表现为未来较高的收入，更大的就业和适应能力，更高的升迁机会和社会地位等。社会收益则主要表现在国民收入的增加，国民素质的提高等等。按照市场经济“谁受益谁付费”的原则，受益各方都应当支付相应的教育成本，实行成本分担。所以在非义务教育阶段，实行教育成本分担，尤其是作为受益者的政府资助私立教育使之成为一种实际需要。［14］这也有助于缓和国家教育经费短缺与国民对高等教育的巨大需求之间的矛盾。

第二，出于提高民办高等教育质量的需要，政府应该对民办高等教育进行资助。教育质量标准与教育成本呈正相关，提高教育质量标准，则意味着教育成本的提高，如果教育质量标准达到某一个水平，就可能出现收益等于或大于成本的情况。这种情况会随着高等教育普及程度的提高会变得越来越明显（由于生源问题，为达到同样的教育标准，需要支出更多的教育成本）。［15］因此，为了保证教育质量，政府有必要对民办高等教育进行资助。

最后，对民办高校的资助也是真正落实其承担职业教育这种责任的需要。发展职业教育是国家对民办高校的政策定位（这一定位到底合不合理，我们姑且不论），但目前民办高校开设的职业教育类型主要是财会、计算机、外语、旅游等，工程类专业则很少，以研究为导向的人文科学、社会科学等也被忽视和丢弃了（见表4)。由此容易而且已经造成民办高校专业布局上的不合理，千校一面，培养的学生结构性失业严重，不能真正满足市场对人才尤其是大量工程技术人才的需要。之所以如此，是因为缺资金、缺师资，纯属无奈之举。显然，从目前的条件看，学校的运转费用主要依靠学生交纳的学费的民办高校是无力承担某些高投入的职业教育，从而真正实现高等职业教育的目标的。在日本，文部省曾预测到1962年将缺少大量科学技术人员，于是要求私立大学从1958年起3年内增加培养3000名理工科学生，并在私立大学的争取下给予相应的新设理工科学部或由文转理的经费。［16］这一举措应值得我国借鉴。

表420所民办高校专业设置与开办数量［17］（略）

二、向谁资助———非营利民办高校

受资助的民办高校必须是非营利的。非营利性是非营利组织的一个基本属性，主要表现在：一、不以营利为目的，二、不能进行剩余收入的分配（分红），三、不能将组织的资产以任何形式转变为私人财产。［18］就教育而言，国外营利性学校和非营利性学校的具体差异体现在：表5国外营利性学校和非营利性学校的具体差异比较（略）

以美国为例，政府不仅在管理上将营利性和非营利性私立高等学校严格区分开来，而且同政府的资助紧密相联。在大多数州，对非营利性私立高校的资助，明显区别于营利性私立高校的就是实行了免税制度，非营利性私立高校的房地产、捐赠给学校的财产基金，以及收益用于学校发展的产业都免税。

我国的《民办教育促进法实施条例》第三十八条规定：“捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校，依法享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策。出资人要求取得合理回报的民办学校享受的税收优惠政策，由国务院财政部门、税务主管部门会同国务院有关行政部门制定。”这种规定类似于国外区分的营利性与非营利性学校，对保护真正的非营利性民办学校具有重要的意义。捐资办学和不要求取得合理回报的投资办学满足非营利性组织的三个特点，理应获得非营利性组织的税收优惠等政策优待。尽管它在我国目前的民办学校中所占的比重非常少，但它代表了真正意义的非营利学校类型，将是未来我国民办教育发展的方向，理应大力支持。［19］

三、怎样资助———立足国情，直接间接结合

由上所述，我们知道，国外多对非营利学校进行资助。其中不仅包括直接的经费资助，也包括给这—些机构的学生奖学金、助学金、学生贷款贴息、减免税收等间接补贴。我国《民办教育促进法》及其实施条例也有类似规定，［20］与国外相比有相通之处，但仍然存在许多问题。如回避了对民办学校办学成本的规范、要求回报的民办学校的税收优惠政策还需要等待等等。此外，在《促进法》中有原则规定的金融信贷、用地建设优惠等重要问题在《实施条例》中并没有得到应有的体现。从总体上看，目前政府给予民办高校的直接和间接的资助还非常少，尚不足以解决我国民办高等学校目前面临的经费短缺困境。直接影响了民办高校的稳定、健康发展，因此我们建议政府应该加大对优质非营利民办高校、民办高校学生的资助力度。考虑到教育政策的目标指向不应该是教育机构，应该是在教育机构中学习的学生以及工作的教师；考虑到目前我国教育发展所面临严重的财政压力，政府在依法实施资助时应该以间接资助（对民办高校本身）为主，直接资助（对民办高校的教师和学生）为辅。

（一）间接资助为主———针对民办高校本身的资助形式同公办学校一样，政府应该给高质量规范的非营利民办高校提供间接资助，包括减免税收和实施土地优惠等方面措施；改革捐赠税制度；实行市场导向的收费政策，等等。

第一，实施税收和土地等优惠政策、改革捐赠税制度。“税不进校”，是世界通行的做法，我国应该尽可能减少对非营利民办高校的收税，以扩大民办教育的规模。但从实际操作来说，单有税收优惠，并不足以保障民办高校的建立和稳定、健康发展。民办高校建立之初所需要的土地等各方面的配套发展，同样依赖于国家其他优惠政策。澳大利亚政府对私立学校用地采用政府辅助贷款的方式给予扶持，香港政府则以对政府所有的土地或者校舍采取一元钱批租给私立学校承办者的方式，为私立学校提供辅助，等等值得借鉴。对民办高校的直接减免税固然不可少，但其解决的只是民办高校的支出的问题，只有同时采取鼓励社会捐赠的措施，在制度上确立资产捐赠机制，并促使人们在思想上形成与这一机制相一致的观念，才能解决民办高校的生财之道，为民办高校健康、稳定发展所需资金找到不断的源泉。在国外，捐赠收入是私立大学收入的重要来源，以美国为例，越是著名的私立大学，捐赠收入在总收入中所占的比例越高。［21］在我国，由于种种原因，所得税法关于捐赠的规定，无论是捐赠额度上还是在捐赠步骤上，与其他国家或地区相比，都要小、要严格得许多。如1999年出台的《公益事业捐赠法》由于没有与其他法律体系的衔接以及落实的细则，很多没有落到实处，企业对公益事业的捐赠只有对十几个社会团体的捐赠可以得到税收减免，对学校的捐赠则不能享受税收优惠。这大大限制和制约了我国捐赠机制的形成和发展，不利于吸纳更多的民间资金投入到民办高校。因此，必须改革捐赠制度，简化捐赠程序，适当开放并扩大社会向民办高校捐赠的额度，以形成良好的捐赠传统和氛围，吸纳更多的民间资金投入到民办高校，扶持民办高校的发展。

第二，改变现行收费政策，实行市场导向的收费政策。学费是民办高校主要的收入来源。目前各地民办高校基本上是实行“准成本收费”，收费标准为审批制。这种收费制度产生的问题较多，主要有：一是收费标准一刀切，不能准确反映培养成本；二是收费的行政管理体制不顺，由物价部门统一定价，使得民办高校在收费问题上来自物价部门的阻力比来自行政部门的扶助要大得多。因此必须对现行收费制度进行改革：一是由按培养成本收费转变为脱离成本收费；二是由行政主管部门核定调控收费方式转变为以市场调控为主的收费方式，有关行政主管部门可提供本地指导性收费幅度，但不决定最高收费标准，民办高校收费高低主要靠市场调节。如韩国在1980年代改变此前实行的国家控制学费的政策，实行私立大学学费自律化政策，增大了学校的投入，学校的办学条件得到了改善，学生得到了更好的服务。［22］

（二）直接资助为辅———针对民办高校教师和学生的资助形式

尽管近年来我国财政性教育经费总量在逐年快速增长，财政性教育经费占GDP的比例已经达到3·14％，但民办高等教育基本上不参与分配，政府财政“缺位”现象严重。为进一步促进民办高等教育的发展，建议政府在教育财政政策上作一些调整，政府除了应对优质非盈利民办高校给予间接资助外，政府还应对民办高校和教师和学生直接在财政上给与补偿和资助。

第一，针对民办高校教师的资助。建立民办教育发展基金或专项资金是《民办教育促进法实施条例》的规定，也是促进民办教育发展的有效途径之一，其中尤其重要的是建立民办高校科研基金，对民办高校教师进行资助，这是鼓励民办高校开展科研活动的需要。民办大学之所以为大学，首先就暗含了大学的本义，即高深学问。民办大学只有接触到了科研这一层面，高深学问这一大学本质才会得以充分体现。受经费的限制，民办大学无法顺利地开展科研工作，这对它们提高办学水平和质量具有很大的影响。可以借鉴西方科研活动中的基金制，设立民办大学科研基金，鼓励那些想搞科研、提升办学水平的民办大学跟踪申请。此外，政府还可以通过一定的财政拨款，直接支持民办高校进行教材开发、教学改革以及重点学科和实验室建设，使一批民办高校能在某些领域达到国内领先水平。

第二，针对学生的资助。谁在接受民办教育，对于制定民办教育政策具有重要影响。一般而言，民办高校的学生家庭处在社会的中下层，政府的对民办高校家庭经济收入低下的学生资助可以更有效地解决社会平等问题。其资助的重点有以下二个方面：一是增加助学金的数量和范围。由于民办高校普遍学费较高，学生及其家庭经济方面压力较大，部分民办大学的学生在入学以前就有沉重的家庭债务，对贷款的承受能力有限，或者不愿意过多贷款，或者贷不到必要的款项以维持正常的生活和学业，对这类学生应该提供一定数量的助学金，以减轻他（她）们的负担。二是完善国家助学贷款制度。部分民办大学学生迫切需要获得同公办院校一样的国家助学贷款，但目前国家助学贷款制度在民办高校则基本上没有开展。为此，政府可以通过贴息和提供担保等方式，加大对民办大学学生贷款的支持，并加强管理，建立学生贷款和还款的具有强制性的规定，从而降低贷款风险，增加银行提供贷款的积极性。此外，在有关特困生补助、车船票优惠、定向奖学金等方面，也应该建立对所有学生（包括公办学校和民办高校）同等的政策。真正形成公正、公平的公民办学生资助机制。

四、怎样保障———健全相关配套措施

第一，制定以市场为主导的民办高等教育质量政策。从美国的经验看，其私立高等教育质量是由市场主导而不是由政府或行政力量主导的，我们应以此为鉴，在制定民办高等教育质量政策时以市场为导向，由市场来检验学校的办学水平，约束学校的办学质量。政府应切实实现由微观的、直接的、以行政手段为主的质量管理向宏观的、以法律、拨款、评估和信息、服务等手段为主的间接质量调控的转变，主要发挥对民办高等教育质量的督导服务职能。民办高等教育质量的评估应在参照公办高校的质量标准并充分考虑民办高校的差异性、特殊性的基础上综合考察学生质量（包括考试成绩、实践能力、创新精神、就业率等）、师资质量（包括教学水平、高职称教师所占比例等）、办学条件（生均图书数、生均固定资产净值、生均宿舍面积等）、办学特色（新课程体系、专业调整、培养创新人才等）、校园文化（学生社团、社会实践等）等五个方面的指标。在此基础上决定是否给予民办高校资助，以及给予资助的比例，并由此建立经费绩效预算，构建经费资助与质量挂钩的机制。

第二，健全非营利组织的管理体制。非营利民办高校的发展与整体非营利组织发展的法律制度环境密切相关。因而，健全非营利组织的管理体系，建立详细、配套的规范标准和监督方法，是非营利部门成为与政府部门和企业部门相并存的社会结构的一部分，是实现其规范发展的前提。政府应该不仅在法律上、政策上而且在实践层面上认可民办高校与公办高校平等的地位，并逐渐完善非营利组织的管理体系，为非营利民办高校创造良好的法律政策环境，从而促进我国民办非营利高效的发展，是民办教育结构更趋合理，是民办教育事业走向多元化、规范化、法制化的健康发展轨道。

第三，推进教育管理体制改革，打破教育资源垄断的局面。［23］改善民办高等教育生存性、发展性短缺的有效措施之一是打破对政府对教育资源的垄断，彻底改变议行合一、裁判员兼运动员的教育管理体制。应该认识到，没有一个国家能够垄断、包办高等教育，因而有必要使教育改革走出单纯的财政视角，［24］进入更为实质性的管理体制、办学体制改革，打破目前政府包揽过多，教育与教育决策中行政化，决策权、财权、执行权三者合一的局面。教育垄断的打破，有利于吸引社会资金向教育的流动，把教育办成全社会共同参与的事业，建立民办教育与公办教育公平竞争的制度环境，促使包括民办高等教育在内的民办教育良性发展。

第四，适时颁布民办教育资助法。由于目前我国的民办教育资助法规很不完善、很不健全，因此适时制定《民办教育资助法》，完善我国的民办教育资助法规时十分必要的。从日本的经验来看，日本的私学助成政策的发展经历了不支持且控制、不支持也不控制、支持且控制三个时期。［25］其私学“助成三法”在法律上对私立学校的经费问题的规定，集中在以下方面：一是强调办学者的公益性经费投入；二是捐款必须保证用于私立学校的办学；三是允许存在赢利行为，但对其严格控制；四是规定国家和地方政府对私立学校有进行资助和义务。我国应该以此为鉴，审时度势，在《民办教育促进法》及其实施条例的基础上尽快颁布实施《民办教育资助法》。以促进我国民办教育健康、稳定、快速的发展。

参考文献：

［1］Wadi D·Haddad，Terri Demsky

著，许竞译。教育政策的规划过程———一个应用框架。载教育政策基础［M］.北京：教

育科学出版社，2003:107－108.

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［3］参见翁文艳。教育公平与学校选择制度［M］.北京：北京师范大学出版社，2003:24－25.

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［5］包括1957年制定的《国家对私立大学科研设备补助法》、1970年制定的《日本私学振兴财团法》和1975年制定的《私立学校振兴助成法》。

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