我国进出口商品监督管理体系探析

【内容提要】本文回顾了我国进出口商品监督管理工作的历史和现状，研究适应我国国情的进出口商品监督管理体系，阐述了体系目前存在的问题、未来发展面临的挑战并分析其原因，最后提出了构建完善体系的政策措施。 论文关键词：进出口商品，监督管理体系，探析
一、 我国进出口商品监督管理的现状
进出口商品监督管理是在国际贸易流通领域中，对贸易商品的符合性进行的检验和监督管理的活动。我国的进出口商品检验始于19世纪后期，1989年出台《中华人民共和国进出口商品检验法》，确立了进出口商品监督管理工作的法律制度。2005年颁布《中华人民共和国进出口商品检验法实施条例》，作出了更加具体的规定。我国进出口商品监督管理的现状：
（一）工作职能
随着我国经济建设和对外贸易的发展，进出口商品监督管理工作的职能作为我国政府行政职能的组成部分也在不断调整和完善。从工作的范围、内容上看，主要集中在政治职能、经济职能、社会服务职能。从运行的过程来看，主要包括计划、组织、指挥、控制和规范职能。
（二）职责和组织机构
2001年，国家质量技术监督局与国家出入境检验检疫局合并，组建国家质量监督检验检疫总局（以下简称国家质检总局），直属国务院，管理全国进出口商品检验工作。主要职责是组织起草有关进出口商品检验方面的法律、法规草案，研究拟定商检工作的方针政策，制定和发布有关规章、制度；组织实施进出口商品法定检验和监督管理工作；垂直管理出入境检验检疫机构等。国家质检总局在各省、自治区和直辖市设立35个直属出入境检验检疫局，300多个分支局、200多个办事处，负责辖区进出口商品监督管理工作。
（三）工作制度
一是根据WTO/TBT协定规定的合法目标，遵循保护人类健康和安全、保护动物或者植物的生命和健康、保护环境、防止欺诈行为、维护国家安全的原则，确定以法定目标为进出口商品监督管理工作的原则。二是《商检法》规定，对列入《出入境检验检疫机构必须实施检验的进出口商品目录》（以下简称目录）的进出口商品实施是否符合国家技术规范的强制性要求的合格评定活动。
(四)主要特征
从近年来进出口商品监督管理工作改革发展的历程看，我国加入世贸组织以来，进出口商品监督管理法律法规体系正逐步得到完善，运用WTO规则和国际通行做法，初步形成建立了技术性贸易壁垒应对机制和技术贸易措施体系，将工作重点向安全、健康、卫生、环保、反欺诈法检目标转移，对进出口企业实施分类管理，采用逐批检验、监督检验等监督管理方式和型式试验、过程检验、符合性验证、符合性评估、合格保证、备案登记等行之有效的监督管理模式，使监督管理开始由单纯的产品检验检测向全面合格评定转变，初步呈现了“监管有效、方便进出”的管理特征。
二、我国进出口商品监督管理体系的主要内容
（一）内涵和法律依据
体系的内涵主要是指为实现进出口商品监督管理目标而相互关联、相互作用的一组要素，它包括为实施监督管理工作所需的政策和技术规范，工作制度，合格评定程序，资源保障，绩效评价及反馈机制等。
《商检法》及其实施条例是体系运行的基本法律依据。遵守世贸组织规则，履行入世协议的各项规定是我国政府加入世贸组织的庄严承诺，体系作为国家管理和调节国际货物贸易的重要措施和手段，我国加入并承诺遵守的各项国际公约和协议共同构成了监督管理体系又一重要的法律基础。
（二）基本结构和运行机制
体系作为国家在进出口领域中实施的一项技术性贸易措施，其职能从本质上讲是一种合格评定活动。其基本结构由基本政策、国家技术规范的强制性要求、监督管理工作制度、合格评定程序、相关资源保障、绩效评价和反馈机制等6个部分构成。
体系从其目标和运行特点分析，是一项质量管理活动，其运行机制必须符合质量管理活动的规律，即过程方法，通过策划、实施、检查、处置这一“PDCA”循环，使用相关资源和管理技术，将监督管理需求（输入）转化为合格评定结果（输出）的过程。“PDCA”循环体现质检部门贯彻执行国家监督管理政策和监督管理工作制度，运用相关资源，履行对进出口商品的检验和监督管理职责，为社会提供公平公正的合格评定服务，并通过绩效评价和反馈机制持续改进监督管理体系，以实现国家对外贸易和进出口商品监督管理的政策目标。
（三）构成要素
1、基本政策及其原则
对进出口商品实施法定检验是国家宏观调控进出口贸易，管理进出口商品质量的基本政策之一，是进出口商品监督管理体系的基础，此项政策集中体现在《商检法》及其实施条例中，在政策制定过程中遵循了市场准入原则和WTO/TBT协定的基本原则。
2、国家技术规范的强制性要求
《商检法》规定，必须实施的进出口商品检验，是指确定列入目录的进出口商品是否符合国家技术规范的强制性要求的合格评定活动。国家技术规范的强制性要求是指国家法律规定必须符合的产品性能，还包括适用于产品的符号、包装、标志或标签要求。目前主要在我国政府签署的国际公约、协定，颁布和正式发布的法律，行政法规，部门规章，规范性文件以及强制性标准、条款中规定。
3、监督管理工作制度
是指国家质检总局按照国家技术规范的强制性要求，在对进出口商品和相关企业实施合格评定活动中所遵循的工作规则和工作规范，集中体现在《商检法》及其实施条例中，主要包括：法定检验，抽查检验；出厂前的质量监督管理和检验；装运前预检验；验证管理；注册登记管理；加施商检标志或封识等。随着进出口贸易的发展，工作制度也在不断发展和完善。
4、合格评定程序
在WTO/TBT协定中，可看出国际通行规则对合格评定程序的定义为：任何直接或间接用以确定是否满足技术法规或标准有关要求的程序。包括抽样、检验和检查；评估、验证和合格保证；注册、认可和批准以及各项的组合。表现形式可分成检验类、认证类、认可类和注册批准类四个层次。
《商检法》规定：列入目录的商品，按照国家技术规范的强制性要求进行检验；尚未制定国家技术规范的强制性要求的，应当依法及时制定；未制定以前，可以参照国家质检机构指定的国外有关标准进行检验。合格评定活动在监督管理工作中体现为：按照《商检法》及其实施条例的规定，依据国家技术规范的强制性要求，遵循TBT协定的通行规则，对进出口商品和企业进行分类管理，确定具体适用的监督管理方式实施监督管理。
5、相关资源保障
为保证监督管理体系的有效运行，保证监督管理目标的有效实现，除了明确完整的法律法规和技术规范的要求、监督管理的政策和工作制度、合格评定程序外，应为质检部门实施进出口商品监督管理活动提供必要的组织机构人员保障、科学技术保障、信息化保证等保障条件。
6、绩效评价和反馈机制
主要指对监督管理工作所取得成效或存在问题的评价和反馈。是监督管理体系的内部监督机制，保证了监督管理体系的持续改进和提高。主要包括体系内部的评价和反馈、对进出口商品质量的评价和反馈、对进出口企业的评价和反馈。
三、我国进出口商品监督管理体系目前存在的问题、未来发展面临的挑战及其原因分析
(一)目前存在的主要问题及其原因分析
一是监督管理体系政策理论研究不够，缺乏长远、合理的规划。突出体现在总结经验、把握规律不够主动，分析形势、预测趋势不够及时，制定政策缺乏系统性，工作前瞻性不强等。二是监督管理体系技术法规建设相对滞后，标准科研基础还比较薄弱。与新《商检法》配套的规章制度制修订的进度不快，特别是在监督管理体系重点转移方面，缺乏配套的政策规章，目录调整存在不科学、不合理、不及时等问题。三是监督检查机制不完善，监督管理体系的有效性有待提高。内部工作稽查、监督检查比较薄弱，尚未形成完善的监督检查机制；缺乏必要的工作绩效考核制度及奖惩通报制度。四是监督管理体系的转变尚处在起步阶段。监督管理的内容已由原来的商品质量、规格、数量、重量、包装以及是否符合安全、卫生要求修改为现在的确定目录内的商品是否符合国家技术规范的强制性要求的合格评定活动。但体系总体转变和建立尚处在起步阶段。五是人力资源和技术资源不适应把关要求。随着国民经济和外经贸的持续高速发展，监督管理对象的数量、种类、结构以及监督管理的方式等都发生了重大的变化，目前质检部门存在人力资源和技术资源不适应的问题。
(二)未来发展面临的主要挑战及其原因分析
一是面临着维护国家经济安全、保护国民健康安全和保护环境的挑战。当前，发达国家高科技材料、技术和产品在制造业的广泛应用使我国消费者的生命健康安全面临潜在危险，国外生活垃圾、工业废料甚至核废料正威胁着我国的生态环境。如何合理运用技术手段限制重要物资和资源外流，遏制国外优势产品大量涌入，严禁“洋垃圾”的非法进口等是摆在监督管理工作者面前新的、严峻的课题。二是面临着应对国外技术性贸易壁垒的挑战。我国是出口大国，技术性贸易壁垒严重阻碍我国产品出口，对外贸稳定增长和经济持续发展造成不利影响。如何合理运用监督管理手段应对国外技术性贸易壁垒，督促和引导企业跨越技术壁垒扩大出口是对监督管理工作的新挑战。三是面临着促进外贸转变增长方式的挑战。随着我国外向型经济的迅猛发展和出口的大幅增长，出口商品结构不合理，产品档次低，企业效益差等问题也日益突出，外贸风险不断加剧，对转变外贸增长方式，优化出口结构，提高外贸质量和效益提出了新的要求，也对监督管理工作如何适应和促进这一转变提出了新的挑战。四是面临着提高质检把关能力的挑战。质检技术执法部门人员素质、检测实力、管理水平等，直接决定了监督管理工作公正性、准确性和实效性，要求政府职能部门必须进一步加强能力建设，切实提高把关服务的能力。
四、构建我国完善的进出口商品监督管理体系的政策措施
（一）要明确体系的战略目标和发展方向
战略目标应是在国家相关法律法规的框架内，合理运用国际通行规则，依据国家技术规范的强制性要求，全面、科学、便捷地实施进出口商品的合格评定活动，有效促进对外贸易的发展，保护人类健康和安全，保护动植物生命和健康、保护环境，切实维护国家的经济利益和经济安全。其发展方向应体现在以下方面：
1、要日益健全和完善法律、技术规范和标准体系。要依据参照国际相关法律和我国加入并承诺遵守的国际公约、协定，制定完善我国进出口商品监督管理工作相关的法律和技术规范，标准的覆盖范围和技术的先进性要不断提高，拥有我国自主知识产权的国际标准要在监督管理工作中得到运用。
2、要更加突出在国家宏观经济调控中的作用。体系是从满足对进出口商品监督管理要求而形成、发展起来的，随着对外贸易的发展和市场经济体制的日益成熟和完善，体系在宏观调控进出口，保持进出口贸易平衡和国际收支平衡等宏观经济调控方面应挥越来越重要的作用。
3、要完善发展监督管理和合格评定程序的理念。在理念上要变“不符合假定”为“符合性假定”。在合格评定程序的选用上，检验、检查等直接合格评定程序要在相当程度上被认证、认可等间接合格评定程序所取代。
4、监督管理方式要从以检验为主向监督管理的方向发展。以“批批检”为主的方式难以适应进出口贸易的迅猛发展，在今后的体系中，应从检验检查向监督管理的工作方式发展的方向。
5 技术法规、工作制度和合格评定程序要更加公开、透明，国际间合格评定合作和结果互认要成为潮流。根据WTO/TBT协定中的透明度原则，体系相关的技术法规、监督管理工作制度和合格评定程序应向其他成员通报并接受相关方的评议。WTO/TBT协定中的等效和相互认可原则鼓励成员国通过认可给予其他成员有关合格评定机构适当和持久的技术资格。国际间合格评定结果的互认要成为全球合格评定活动的主流和方向。
6 具体合格评定活动要逐渐转交给社会中介机构进行。政府职能转变的重点之一是建设“小政府，大社会”，因此，体系中具体的检验、检查、认证等合格评定活动可以交由社会中介机构承担，质检机构应切实加强对社会中介机构的管理和监督检查职能。
（二）要明确体系的地位和作用
1、要明确体系的地位
（1）要作为我国技术性贸易措施体系的主体。应尽快建立我国的技术性贸易措施体系，这一体系应由技术法规体系、标准体系、监督管理体系、认证认可体系等部分组成。其中技术法规、标准体系为监督管理体系的有效运行提供了基础和依据，认证认可体系是监督管理体系的有益补充。对进出口商品开展合格评定活动，应对国外技术性贸易壁垒，实施我国技术性贸易措施，保护人类健康和安全、保护动物或者植物的生命和健康、保护环境、防止欺诈行为、维护国家安全的重任主要是由监督管理体系承担的，因此要作为我国技术性贸易措施体系的主体。
（2）要作为我国质量监督检验检疫体系的重要组成部分。监督管理体系要作为我国质检体系的主要组成部分。它与质检法规体系、标准体系、认证认可体系、信用体系、科技保障（信息化）体系、资源保障体系、质检其他体系（如食品安全监管体系、质量安全监管体系、市场监管体系等）以及相关的工作机制（包括预警应急、电子监管等）共同组成国家质检体系。
（3）要在国家经济贸易中成为国家宏观调控的重要技术支撑。要建立大宗战略资源类商品动态质量监控和预警平台工作，逐步完善我国在调控进口大宗战略资源商品质量监控的执法体系，切实发挥质检系统职能优势，合理运用WTO规则和国际通行做法，有效限制过量进口，服务国家宏观经济调控。
2、要明确体系的作用
监督管理体系作为我国对进出口贸易整体管控的一个重要组成，应突出以下作用：一是要成为国家主权的象征；二是要有效保护人类健康和安全、保护动物或者植物的生命和健康、保护环境、防止欺诈行为、维护国家安全；三是要成为应对国外技术性技术壁垒和实施我国技术性贸易措施的有效手段；四是要发挥市场准入功能，维护公平公正的进出口贸易秩序；五是要要宏观调控货物进出口，保持进出口贸易和国际收支平衡，维护经济持续稳定发展；六是要加强利用信息引导和社会服务职能，为进出口企业提供社会公共服务。
（三）要完善体系建设的具体措施
体系从其目标和运行特点分析，实质是一项质量管理活动，因此完善体系建设应注重以下方面：
第一，要创新监督管理机制，不断提高工作有效性。一要建立进出口商品监督管理模式转变的机制。实现了进出口商品检验由单一产品检验测试向全面的合格评定转变。对进出口商品按风险等级确定具体适用的监督管理方式，实施分类监督管理，提高了监督管理工作的有效性。二要逐步形成了技术性贸易壁垒应对机制。要及时公布具备检验能力的实验室，积极参与相关标准制定，帮助出口企业及其供应商掌握技术要求和制定整改措施，促进我国产品的出口。三要完善目录外商品监督抽查制度。要继续加大对消费者反应强烈、社会关注、质量问题较多、影响安全、卫生、健康、环保、涉及欺诈行为的目录外商品的抽查检验力度。
第二，要创新监督管理手段，不断提高工作效能。一要进一步推广应用电子监管。要通过电子监管切实解决了严格准入、严密监管和快速验放的矛盾。二要进一步完善了质量分析制度。要加强对重点商品年度质量分析工作，分析了质量趋势和原因，适时掌握变化趋势，及时向各级政府、行业、企业通报。有针对性地指导生产出口企业和行业改进产品提高质量，同时也促进质检机构自身完善监管措施提升工作成效。三要加强了实验室检测能力建设。进出口商品检验实验室要努力形成商品门类齐全、设备先进、技术力量雄厚的实验室网络，为实现进出口商品监督管理工作的重点转移转变提供了技术保障，充分发挥检验检疫技术把关和服务的作用。
第三，要以《商检法》为主线，全面加强监督管理和服务。一要认真贯彻条例，坚持依法施检。要加大了对条例中新增条款、修改条款和内容建章立制的力度，按照条例认真履行职责，严格依法行政，依法加大了对违法行为的查处力度，强化了进出口商品检验执法。二要积极促进外贸增长方式转变，促进扩大出口。要围绕国家宏观调控政策需要，着力落实《国家质检总局关于“十一五”期间扩大出口、转变增长方式、提高出口增长质量和效益的指导性意见》，突出了检验检疫工作在转变外贸“质”的增长中的关键作用。三要突出安全卫生环保，发挥技术支撑作用。紧紧围绕《商检法》确定的“安全、卫生、环保、健康、防欺诈”五项目标，加强了对进口医疗器械、废物原料、旧机电等敏感商品的监督管理工作。积极发挥检验检疫技术支撑作用，加强涉及国计民生商品的监督管理工作，有效配合国家宏观调控。四要配合国家转变对外贸易增长方式的战略要求，加强对促进进出口的服务。要通过大力推广直通放行制度，提高出口货物通关速度，必须强化源头监管，转变监督管理模式，突出监督管理的重点，围绕安全卫生、环保、健康和反欺诈，加强对进出口大宗资源性产品、成套设备、化学品及涉及人身健康的食品等的监督管理。