论城市管理体制的改革——以街道办事处为视角

摘 要：城市管理体制关系着城市管理效能的发挥，目前我国的城市管理体制出现了一些问题，对其进行改革已是共识。在四种改革选择的方案中，重构后的“两级政府、两级管理”的体制更能符合城市管理的要求，使得城市管理的效能和城市功能得以有效的发挥。

关键词：街道办事处 城市管理体制 改革

城市管理体制，是由城市管理机构、管理权限、管理方式、管理队伍及管理约束机制诸多要素组合构成的相对稳定的体系，是整个国家管理体制的不可分割的重要组成部分。它需要通过城市政府行为进行统一领导、分工负责、分级管理、以块为主、条块结合、整体联动，建立起集指挥、协调、管理于一体的超越部门利益的综合管理体制和运作机制。城市管理本身是一个复杂的系统工程，其管理体制亦是一个复杂的体系。这个体系的机制是否健全、机构之间是否协调和其运作状态的优劣，将直接影响着城市的管理水平，关系着城市管理的效能和城市功能的发挥。因此，科学地建立城市管理体制也就成了各级城市政府的重大任务。

就我国而言，谈城市管理体制就不能不提到街道办事处，二者之间存在着紧密的联系。为此，本文将以街道办事处为切入点和焦点来分析时下我国城市管理体制的现状、问题，接着着力分析几种城市管理体制改革的方案，进而提出自己的改革进言。

一、 对街道办事处的分析

（一）法律规范分析

目前，我国关于街道办事处的法律有三部。1954年12月31日第一届全国人大常委会第四次会议通过的《城市街道办事处组织条例》第一条规定：为了加强城市的居民工作，密切政府和居民的联系，市辖区、不设区的市的人民委员会可以按照工作需要设立街道办事处，作为它的派出机关。第四条规定：街道办事处的任务如下：（一）办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项；（二）指导居民委员会的工作；（三）反映居民的意见和要求。当时建立街道办事处的出发点是巩固政权，主旨是为了加强城市的居民工作，密切政府和居民的联系，而不是为了让街道办事处直接从事更多的城市管理事务，这可以从条例对街道办任务的规定得知。其他条款还简要规定了街道办事处的设立、管辖区域、组织人事和办公费用的解决问题。总体而言，该条例由于处于特定的时期，所以篇幅简短、内容简单，总共只有七条。由于条例的规定十分简单，使得街道办事处的职能和在制度实践层面都还有很多的不确定性。但就目前为止，不能否认它依然是我国有关街道办事处的专门的法律规范。因为我国《宪法》里面没有关于街道办事处的条款，而1979年的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和1989年的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》也都只是简略地提及街道办事处。前者第68条规定“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”后者第2条则概要地规定了街道办事处与居民委员会的关系为指导与被指导、协助与被协助的关系。倘若将其与相对完整的居委会组织法体系相比，应该承认街道办事处组织法体系明显缺乏作为组织法基石的宪法依据，也缺少作为“基本法”的街道办事处组织法。

（二）历史与现实的运行状况

在建国初期，街道办事处承担的任务还基本符合组织条例规定的那几项。然而，随着社会经济的发展，城市居民结构的变化以及城市化过程中必然出现的社会问题的增加，街道办事处所承担的工作任务已不仅仅停留在居民工作这一块上了。

1956年生产资料的社会主义改造完成之后， 它承担的任务日益增多，有上级政府下达的大量工作，还有自身所做的很多与居民联系很密切的工作。而在大跃进和人民公社化运动期间，被改为城市人民公社的街道的机构和职能大大增加，成为承担大量政府职能的行政性机构，甚至是一种“准政府”的组织。而在“文化大革命”中，变成了革命委员会的街道办事处工作范围进一步扩大，不仅行使政府职能，甚至行使政权职能，俨然一级基层政权。[1] 改革开放以来，我国的政治、社会环境发生了翻天覆地的变化，在这种背景之下，作为城市基层政府派出机关的街道办事处所处的社会历史条件也发生了巨大变化，城市社会公共事务剧增。由于政府对这些方面的宏观管理机制尚不完善，而且政府职能也面临转换，这些新增事务尚无相应的机制来承担，于是问题自然而然向城市的基层社会沉淀，并且最终回落到最为基层的政府机构街道办事处身上。基层政府职能大量地被推向了街道办事处，致使其行政事务越来越多，街道办事处的行政职能也日趋庞大，职能机构也越来越成规模，实际上已经具有一级政府的规模，实际上在发挥着一级政府的作用了。由此导致很多城市的街道办事处都出现了名不符实的状况，即街道办事处法律名义上不是一级政府，却在实际上承担着一级政府的职能，逐渐形成了“准政府”的角色地位，甚至在一些地方街道办所行使的职权都超过了一级政府的职权。这一点，业内人士并不讳言。目前，街道办事处在实践中承担着城市管理、社区服务、发展经济、优抚救济、社会治安、文教卫生、计划生育、司法调解、群众生活等数十大类的任务。根据一项调查资料显示：北京市石景山区八宝街道办事处目前承担各类工作达168项，其中党群工作和人大街工委工作计49项，街道内部事务性工作23 项，行政管理和居民服务类工作96项。[2] 其他地方街道办事处的工作任务也大都相仿地拓展到了很多方面。难怪有人形象地说街道办事处“上管天（环保）、下管地（环境卫生）、既管老（老龄工作）、又管小（托幼）、管生（计划生育）、管死（殡葬改革）、管救济，还管教育和安置”。另外，街道办事处的人员编制也早已大大超出了1954年条例的规定，其组织机构也已经“科室化”。

由此可见，街道办可以说是个“大管家”，所做的工作呈现多、杂、小的特点，而且由于处于城市的基层，由此就难免与城市基层自治组织居民委员会发生十分密切的关系。《中华人民共和国宪法》第111条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举产生。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。”《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第2条规定：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。”从法律规定我们可以看出居民委员会作为基层群众性自治组织，并不是街道办事处领导的下属机构。然而，一如前述，改革开放以来街道办事处的各项管理工作大幅度增加，但是由于其人力有限和其他缘由，便把这些工作中的大部分事务性工作下派给了居民委员会，并进行全程式的督促和与居委会干部个人利益相关的考评，这使得居民委员会在完成这些下达的任务时不敢懈怠，形成了“上面千条线，下面一根针，条条线线都往里穿”的局面，即政府的大多管理职能都延伸到居民委员会，像千条线一样，居民委员会则像一根针似的，把这些行政职能穿起来了。长期以来形成的这种城市基层管理体制直接造成了作为群众性自治组织的居民委员会功能的退化和萎缩，居民委员会的自我管理、自我教育、自我服务的自治功能日益退化，基本上与法律规定的性质丝毫不沾边。其本来应发挥的功能在很大程度上被街道办事处和其他组织所覆盖。尽管居民委员会按法律规定是居民自治组织，但在实际生活中却受街道办事处领导，成为在城市中行政管理的终端延伸，二者之间的关系也严重背离了法律规范。如今，现实中的居民委员会无论是在工作内容上，还是工作方式上都带有十分浓厚的行政化色彩。“街道办是政府的腿，居委会是街道办的腿，居委会干的活主要是学舌跑腿”，这是居民们常用来形容城市基层管理状况的一句话。

对照《街道办事处组织条例》对街道办任务的规定可以很明显地看出，现实中的街道办承担的任务与工作和其充当的角色已经大大地超越了法律规定的范围，因此在法律上难以找到依据。造成这种情形的原因很多，既有外部原因，同时也有内部原因。[3] 看看现实中街道办在如许多的任务下的运转状况，再联系我国时下建设社会主义法治国家的大背景就可以知道，城市管理体制改革已是“剑在弦上，不可不发”了。实际上，各地在20世纪90年代就已经对此进行了改革，采取了一些相关的措施。最有影响的应该数上海市率先尝试的“两级政府、三级管理”的社区管理体制，下面就让我们来看看该种体制的情形。

（三）“两级政府、三级管理”的管理体制

1995年上海市开始“两级政府，三级管理”的试点，其特点是将权力重心下移至街道，强化街道办事处的权限和职能，旨在充实、强化街道办事处的管理职能，减轻市、区级政府的城市管理任务。当时探索建立该种体制的客观背景是经济体制改革所带来的各种社会性问题下移与城市管理体制不协调之间的矛盾愈来愈突出。此后，街道办事处被授予部分城区规划的参与权、分级管理权、综合协调权、属地管理权等四项权限，并采取了清理‘条’‘块’关系、建立综合执法队、扩充街道和居委会编制、完善财力机制等一系列措施，对这些权限进行落实。所谓两级政府是指市级政府和区级政府，街道办事处是区级政府的派出机关，内含于“两级政府”之中，它既是政府各项政策的具体执行者，又是调节社区政治、经济、文化等活动的中枢；三级管理是指市级政府、区级政府、街道办事处三者自上而下的管理模式。街道办事处管理着居委会，并通过它来处理大部分具体的社区事务。该种体制自实施以来有比较大的收效，产生了重大影响，全国各地有很多大、中城市纷纷效仿，争建这种管理体制。

但是，这种管理体制并非没有法律上的难点和操作层面的缺点。[4] 首先，容易导向与我国根本政治制度——全国人民代表大会制度不符。根据人民代表大会制度的原理，人民代表大会是国家权力机关，行使或委托其他机关（如行政机关、司法机关）行使国家的权力，所有的权力均自其身出。任何一级政府都必须由同级人大依据法定程序产生（同时即意味着从同级人大那里获得了有关国家行政权力的委托）。而且，各级政府必须执行同级人大的决议，对同级人大负责，受同级人大监督。只有认真贯彻这一制度，才能切实保证各级政府的权力来自人民、服务人民，巩固我国的根本政治制度。然而，对我国相关的法律规范进行分析后却发现，在人大对行政机关、审判机关、检察机及其派出机关的直接监督序列中，人大对街道办处等的监督却是一个“断层”。因为依照法律，县级以上人民代表大会常务委员会监督同级人民政府、人民法院、人民检察院的工作；依照地方性法规，省、自治区人大常委会监督地区行政公署、地区中级法院、地区检察分院的工作。所以从法律层面来说，人大是不能直接监督街道办事处的。由于派出机关（含行政公署、街道办事处和区公所）按照法律规定均不是一级政府，故无须由人大产生，从而也就无须向人大负责，而只需由派出它的那级政府所任命的人员组成，对派出它的那级政府负责。既然是派出机关，其权限就必须严格限定在明显小于一级政府权限的范围内。而现实中的很多街道办事处已然在充当着一级政府的角色，于是就难以逃避这样的质问：它的权力从哪里而来？是人大授予还是上级政府的委托？如何根据我国人大制度原理来监督、控制它的权力？如果说街道办事处是政府的一级管理，区级人大理应履行起监督的责任，可以规定街道办事处的负责人由区长提名、区级人大任命和罢免，街道办事处对区人民政府和区人民代表大会负责，受区人民政府和区人民代表大会监督，这也是我国人民代表大会制度的当然之义。

其次，与现行法律的有关规定不符。1954年《街道办事处组织条例》和1979年的《地方组织法》都明文规定了街道办事处是派出机关，而非一级政府。“二级政府、三级管理”乍一看似乎没有突破相关法律规范，然而，稍加分析便不难发现，其在客观上已隐含着“街道办事处是一级政府”的涵义在其中了。在逻辑上，能够行使国家一级管理权能的主体，只能是一级政府，这也就意味着派出机关是不能行使一级管理权能的。而既然各地实践中明目张胆地将街道办事处作为一级管理权能的承担者来对待，则必定意味着街道办事处是作为国家一级政府而存在的，故“三级管理”必然蕴涵着“三级政府”的含义在里面。而在实践中，各地在争相效仿这种体制的时候，有很多都是将街道办事处作为一级政府管理的实体加以强化的。看一下现实中街道办事处所承担的工作有任务可知，其甚至已经完全超出了国家一级管理政府所承担的工作。

第三，不利于居民委员会自治功能的发挥。该种体制的重心在于加强街道办事处的管理职权与地位，实现政府管理的重心下移。而居民自治的培育与发展则要求减少街道办的干预，为居民自治留下一个适宜的空间，因此二者间毫无疑问就存在着一种张力。加强街道办事处的权能，则必定要损害居民委员会自治的空间。现实中间的街道办事处与基层自治组织（含村民委员会）的关系严重背离法律规范，自然与此难以脱离干系。按照这种体制，基层自治组织的自我管理、自我教育、自我服务的自治功能终将不复存在。

第四，这种体制具有结构性缺陷，在实践中的运作弊端非常突出，基层政府的职能和角色错位严重：一方面，传统的行政全能主义色彩十分严重，社会职能有限的政府仍在扮演无限政府的角色，越位包揽了许多不该管也难以管好的事务；而从反面来说，政府职能的缺位现象却也十分突出，如本该由政府直接承担的征兵、计划生育、社会治安等职能却又不见基层政府的身影。这就使得政府在社区事务中同时扮演着政策的制定者、组织服务项目的提供者和问题的裁判者等多重相互矛盾的角色。[5]

可见，“二级政府、三级管理”的体制严格说来是逾越了法律规范的界限、违背我国政治建设的原理的，因此大力提倡与宣传并不适宜。

二、改革选择方案及可行性分析

（一）几种改革方案

正如前面所述，城市管理体制已经到了必须改革的地步。从各种改革方案的主张及其实践可以看出，其基本上是围绕着街道办事处的“实”与“虚”两个维度展开。“实街”主张的是要健全街道对辖区的综合管理权，加强街道的独立管理职能，使街道成为城市行政体系的一级实体；“虚街”主张的则是强调城市第三部门建设和基层社会自治组织发育，加强基层社会自治，使之逐步置换街道的行政权力。如果按照从“实”到“虚”的“光谱”排列，那么具有代表性的观点大致可以概括如下：[6]

一是变现有的管理体制为“三级政府、三级管理”体制。[7] 即由国家权力机关依法定程序修改《宪法》和《地方组织法》的有关条文，规定设立街道权力机关（街道人大），由其产生街道政府，从而改变街道办事处的法律地位，使之成为市、区政府下辖的一级政府。

二是重构后的“两级政府、两级管理”的体制。[8] 在不改变我国城市两级政府设置的前提下，考虑到作为城市基层政府的区政府与广大居民“距离”比较远，行政幅度也过大，致使其联系不够紧密，为此对现有两级管理体制予以重构，即将现有的街道适当合并，扩大区域后设立一级政府，适当扩大其行政职能；而将现有的区政府改为市政府的派出机关，代表市政府负责指导、联系、监督各街道政府，适当减少其行政职能，即实行“虚区实街”的管理体制。

三是取消街道办事处，直接由区政府和城市基层打交道，同时积极营造第三部门发展所需的环境，促使基层自治组织的自治功能的正常发挥。 [9] 把属于社会性、群众性的——政府不该管、也管不了的——工作，按照“费随事转，权随责走”的原则，转交给有关的社会组织操作，政府该退出的领域就必须退出。

四是主张对于城市管理体制不能一刀切，要根据各个城市的具体情形而采取具体的的管理方式，允许多元化的管理体制存在。

（二）对几种方案的可行性分析

对于第一种方案，增加设立街道办事处为一级政府从而建立“三级政府、三级管理”的建议实际上早在上个世纪90年代就已出现，但也一直是个争议较大的话题。持反对立场的理由大致如下：城区管理的特点决定了行政权力不宜过于分散，市政府可以向区政府下放的权力就是有限的，如果区下面再设立一级政权，由于其辖境更窄，将会有更多的事务不能由其来承担；街道所辖人口一般相当于一个小城市，但面积太小，一般仅2、3平方公里，在这样小的面积上，建立一级政权，是难以承担应尽的职责的。[10] 而且2002年的党的《十六大报告》明确要求继续推进政府机构改革，切实解决（纵向）机构层次过多的问题。综观世界上比较有代表性的城市，大都设置两级政府，有些大城市甚至只有一级政府也照样管理得井井有条。目前，减少政府层次基本上是主流的观点，但是对于如何减少则认识并不统一。

对于第二种方案，从国际上大城市的治理模式与经验来看，符合国际治理的趋势。国际上的特大城市一般都是设立二级政府——如巴黎和伦敦就是市与行政区（伦敦称都市自治区）两级政府管理模式——以减少管理层次，提高行政效率。而日本东京自1979年以来开展的五次行政改革的一个主要特点“从机构设置和职能划分的改革趋势来看，就是机构设置扁平化，治理层级简约化，职能配置整合化”，[11] 其目前也是实行都、区两级政府管理体制。东京都区制度的精炼且专业化的机构设置，清晰明确的职能分工等方面的经验对于我国城市管理问题的解决，无疑具有重要的参考意义。中国行政管理体制改革的一个重要内容就是要切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题，因此简化并整合现行城市政府的结构设置和职能划分，通过改革来盘活城市管理体制，是提高我国城市管理效率和效益的重要途径。该种方案操作起来首先需要在法律规范的层面予以修改：规定区级政府为市级政府的派出机关，街道办事处为市级政府直接下辖的一级政府，同时考虑将街道办事处的辖区重新划分，适当地增加区域面积。当然，在修改法律之后，还是有比较多的后续工作要做，在组织建设上，要设立街道政府一级的权力机关，将原来的区级人大予以撤消或者并入街道一级人大。同时要大力培育社会中介组织等第三部门，将众多可以交由社会去完成的工作放开，以期形成南京市白下区淮海路街道的那种“小政府、大社会”之管理体制和运行机制。从整体上看，国外城市两级政府的管理职能均较为有限，相当一部分事务被推向市场与社会，转由第三部门承担。而作为第三部门的典型代表之一的NPO（非营利组织）目前在部分沿海城市社区较成功的运作——如上海浦东罗山市民会馆和广州文昌地区慈善会——表明：在适宜的制度环境下，社会力量应该能够参与城市公共事务的管理，弥补政府自上而下调控的不足，国家行政系统不可能也不应该全面包办基层的事务。当然要注意的是，从纵向行政来看，白下区是索性撤消了街道办事处，上面只有市、区级政府在行使管理职能，从而减少了行政层次。但是这与笔者主张的“虚区实街”制也并非完全对立，在控制甚或减少行政层次方面是基本一致的，只是笔者没有白下区的实践走的那么远而已。另外，还要着力促使居民委员会的自治功能的发挥，为其营造良好的发展环境。当然，应该承认该种方案虽然依旧保持了我国原有的城市“二级政府”的管理体制，但是在管理体制的内部则是“颠覆性”地重构了法律规定的政府体制，动作多少还是有些过大。因此倘若按此方案予以改革，在操作过程当中尚须谨慎慢行，可以考虑先在个别较为成熟的地方试点，然后再渐次推开，以免出现震荡局面。

第三种方案表面上看起来与第二种方案具有较强的“家族相似”性（借用维特根斯坦的概念）——都主张减少行政层次以期提高行政效率，似乎比较可行。但实际上，由于我国长期的计划管理体制遗风的影响——甚至直到今天我们也没有完全脱离该种体制，还依然处于改革的“深水区”，造成我国的民间社会组织生存环境狭小，先天不足，而且在后来的发展中又缺少完善的制度保障，故其能否很好地承担撤消街道办事处后而结余下来的工作，还须打个问号。因此，将街道办事处直接撤消后的真空由谁来填补的问题则还需要认真对待。这种方案与第二种方案存在着旨趣之别：后者还是由街道办事处在行使着城市基层的权能，而且一如前述，各地街道办事处实际上很多已经事实上在充当着一级政府的角色，因此将其升级为一级政府后的工作职能的承接（甚至很多根本就不用承接，因为其已经是在承担着那些行政事务）应该会是比较稳妥的，一般不会出现大的城市管理的空白地带；而前者则需面对直接撤消街道办事处后的管理“空虚”问题——区政府如何能够及时有效地承接原来街道办事处的在规范层面的工作，第三部门又如何能够及时有效地接过本来不应由街道办所从事的非规范层面的工作？这些问题都是需要认真对待的，否则，“我等到花儿也谢了”的局面也并非不可能发生。

第四种改革方案，鉴于一个国家的管理一般要求整齐、有序与划一，这样利于整个国家从宏观上对各地进行管理，更便于国内各城市之间各项工作的联合开展。倘若各个城市的机关设置、管理权限、管理方式、管理队伍及管理约束机制等呈现“百家争鸣、百花齐放”的局面，似乎总不那么符合一个管理有序的国家的形象。从世界范围内来看，各国的城市管理也基本上都没有采用那种比较嘈杂混乱的管理体制。

三、结 语

我国的城市管理体制改革究竟选择哪种方案，很可能是个见仁见智的问题，也正因为此，才会有众多的改革主张。依笔者陋见，重构后的“两级政府、两级管理”的体制——也即“虚区实街”体制——似乎更能符合城市管理的要求，使得城市管理的效能和城市功能得以有效的发挥。当然，即便是在这种体制下，依然要十分注意上级政府与街道政府之间的权限、职能的划分，街道政府与居民委员会的权限范围的划分，同时还要理顺条与块之间的关系，要使城市管理体制能做到统而不死、活而不乱。倘能如此，则善莫大焉。

1.周平.街道办事处的定位：城市社区政治的一个根本问题[J].政治学研究，2001，（2）

2.北京市石景山区社区办.对街道现行体制的一个调查[J].社区，2004，（10）

3.北京市石景山区社区办.对街道现行体制的一个调查[J].社区，2004，（10）

4.浦兴祖.特大城市城区管理体制的改革走向[J].公共行政，1999，（1）

5.徐永祥.城市社区建设的体制创新与社会工作[J].探索与争鸣，2004，（12）

6.徐君.从社群主义视角谈街政社会化的深层意涵[J].首都师范大学学报，2004，（2）

7.李荣娟，朱光喜.将街道办事处建成一级政府的依据和构想[J].江汉大学学报，2004，（3）

8.卢为民，刘君德.上海城市管理体制改革中的问题及对策[J].改革与战略，2000，（6）

9.刘君德.新时期中国城市型政区改革的思路[J].中国行政管理.2003，(7)

10.刁田丁.中国地方国家机构概要[M].法律出版社，1989，245—246.

11.王郁.城市管理创新:世界城市东京的发展战略[M].同济大学出版社，2004，90.