和谐社会视角下的行政决策专家咨询机制探析

[摘要]在中共中央提出“构建社会主义和谐社会”的目标之后，加强和完善行政决策专家咨询制以实现政府行政决策的科学化与民主化就显得尤为重要和迫切。虽然我国在这方面取得了许多进展，但由于行政决策的特殊性及多方面的原因。专家咨询制度仍有诸多不足之处。因此，从转变决策观念等多方面对完善专家咨询制作探讨，对于构建和谐社会不仅是必要的，也是亟需的。

[关键词]和谐社会；行政决策；专家咨询制度

从公共政策的角度看，政府管理国家和社会事务的基本方式和主要途径就是制定和实施一系列公共政策，政府的能力实际上也就体现在制定和执行公共政策的能力和水平上。决策是前提，政府决策的科学与否直接关系到政府行为的成败。加强和完善行政决策专家咨询制以实现政府行政决策的科学化与民主化，不仅是行政管理体制改革、提高政府能力和效率的要求，也是构建和谐社会的必要前提。

一、当前我国政府行政决策专家咨询机制存在的问题及原因

虽然我国在专家决策咨询机制的建设中取得了长足进步，然而在实践中也发现专家在政府行政决策中没有发挥应有的作用。存在的问题主要表现在以下几个方面：

(一)政府行政机关领导的决策理念落后

分析一些重大行政决策之所以失误而造成重大损失，一个很重要的原因就是决策理念落后。长期以来，政府行政机关领导受传统“官本位”思想的影响和计划经济体制的束缚，错误地将行政决策与行政机关说了算、领导说了算、长官意志等混同起来，在实践中就导致了行政首长对专家决策咨询工作的重要性和迫切性认识不足，习惯“跟着感觉走”、凭经验决策、“一言堂”、“家长制”的做法还很普遍。

(二)体制建设滞后，决策咨询工作距离规范化、程序化、法制化要求还相当远

长期以来，专家参与行政决策咨询不是出于制度设计的必然，而是取决于决策者选择的偶然。也就是说，行政决策是否经过专家咨询?哪些领域的决策向专家咨询?采取什么方式咨询?专家咨询在多大程度上影响决策，如果不是依据相应的政策、法规，而是取决于决策者的素质和需要，这就在很大程度上会导致行政决策专家咨询的随意性和主观性。如某市一项调查表明，在接受调查的176位专家学者中，对“决策制度化存在问题”回答时，选择“体制影响”的占52％，说明“体制”问题是制约决策制度化的最主要问题。这样，许多决策没有进入政府公共决策咨询序列工作之中，工作中表现出较大的随意性。

(三)政府行政决策领导成员与决策咨询专家渠道不够畅通

有些政府机关虽然建立了行政决策专家咨询机制，但由于政府行政决策领导成员与专家联系不够，缺乏稳定、经常性的联系渠道与交流机制，使专家学者的信息来源受到了一定限制，影响了专家参与公共决策咨询的热情与信心。

(四)有些部门决策咨询工作不能很好地和本部门实际决策问题结合起来。缺乏针对性和可操作性

许多行政决策部门把决策咨询当作一种“时尚”和“装饰”，决策前匆匆忙忙召开一个咨询会，给与会专家调查研究、思考问题的时间很少，使专家们对所要咨询的问题来不及做深入细致的研究，结果咨询成了名副其实的“走过场”。有些部门甚至将专家咨询作为“挡箭牌”、“传声筒”，将自己的意志通过专家咨询程序使之“合法化”。如2003年四川都江堰“建坝之争”中被媒体披露的两次结论截然不同的“专家论证会”。主办方都江堰管理局有意识地选择支持意见的专家，而持反对意见的专家则被排除在外，他们需要的是专家的意见为他们的决策“贴金”，为决策的“可行性”提供理论依据，实际上这样的“可行性研究”或“专家论证”已经变味了。反思我们一些重大项目的决策过程，不难发现，问题的根源在于“决策先行、论而不证”。

(五)专家咨询组织自身的弊病

专家咨询组织受多年计划经济模式的束缚，在构建和谐社会的过程中，思想上和工作方法上存在着不适应的问题。在思想上存在着等待决策者交任务、靠决策者创造工作条件、怨决策者不重视的问题，而不是想决策者之所想、急决策者之所急，主动帮决策者分忧；工作方法上走一调研、二研讨、三写咨询意见的老路子，很多点子是想出来的，而不是通过科学运算和系统分析来得出结论，当然不能对行政决策作出科学合理的建议。这主要是缺乏新思想、新观念、新信息、新人才。 二、构建和谐社会，完善我国行政决策专家咨询机制

当前，我国正处在构建和谐社会的关键时期，社会群体间、阶层间摩擦冲突激增，经济和社会发展的诸多深层矛盾和问题日益凸现，社会进入不稳定期。面对新形势，要使这一关键时期的矛盾、风险得到科学有效的控制，就给政府提出了前所未有的决策难题。因此，构建和谐社会、公平社会都迫切要求政府提高决策的科学化水平。

尽管目前我国各级政府已经建立了行政决策专家咨询制度，但与和谐社会的要求还有较大的差距，同时，政府作为公共利益的代表者，其自身性质与行为宗旨也要求其决策科学、正确和有效。这就需要从多方面思考如何完善行政决策专家咨询机制。因此，我们可以从以下几个方面思考如何完善行政决策专家咨询机制。

(一)要转变观念，政府行政机关和首长都应高度重视专家决策咨询工作

行政决策的科学化、民主化不仅是决策体系的变革，更是深刻的观念变革。行政机关及其领导人应摒弃落后的决策观念，抛弃家长制、一言堂的传统作风，切实实现由经验型决策向科学、民主化决策的转变，必须认识到“国以才立，政以才治”，充分意识到专家学者的意见在行政决策中的重要性。在这方面日本做得就很好。日本是“政府主导型”的市场经济国家，为防止决策权力向行政机关倾斜和便于沟通各界的意见，往往就专题或重大项目组织有官、产、学等方面的人士参加的审议会，对决策草案进行严格的研讨和审议。又如在英国，咨询市场1/3的业务来自政府，政府是咨询业的最大雇主。这都是值得我们借鉴的。

当然，也要从根本上提高行政领导自身的素质和综合能力。决策者是决策活动的“导航者”和指挥者；决策者的素质高低和能力如何，直接关系到政府行政决策质量的高低。

(二)加强行政决策专家咨询制度化、法制化建设，健全专家咨询体制

立法是保障决策咨询政策得以贯彻和实施的重要法律手段。美国等国家政府已将咨询作为决策过程的法定程序，即政府项目的论证、投资、运作和完成等各个阶段都必须要有不同的咨询报告；决策出台前要有2份以上翔实的咨询报告。这一点尤其值得我们借鉴。我们也应尽快建立健全有关行政决策专家咨询的专门性法律法规，把决策咨询纳入我国决策机制，使之制度化、法制化。首先，完善专家咨询法制体系，完善运作机制，加强专家咨询法制化建设，使专家咨询成为行政决策程序中必须的环节。其次，要把专家决策咨询工作纳入政府的工作日程，把专家咨询作为决策的法定程序，规定凡重大决策、政策、项目等涉及全局性重大行政决策问题的制定和实施前必须进行专家论证，不经咨询论证不决策。如我国三峡工程上马时的专家咨询就是遵循咨询制度的一个成功范例。最后，还应确定专家决策咨询的法律地位，明确决策者与咨询者的义务和责任，使行政决策专家决策咨询走上法制化、规范化的轨道。

(三)构建多元、互动、高效的行政决策专家咨询运作机制

计算机、数据库和通信网络是构成现代决策咨询的三大支柱。在我国，由于现代化技术的应用程度还不够高，我国的决策咨询数据库与国外相比，无论规模还是数量都远远落后，已建成的数据库也不能满足现代决策咨询的需求，更无法满足和谐社会的要求。目前，在不断提高新的科学技术在咨询工作中应用的同时，我们主要应做好以下工作：

1．充分利用决策资源，构建有效、密集的咨询组织网络。政府在充分利用现有的行政决策咨询机构的同时，充分吸收各学术团体、研究机构、民间咨询组织中的专家决策咨询资源，开发与整合它们，实现专家资源的优化配置和合理使用。

2．畅通决策与咨询之间的沟通渠道。在行政决策者与专家学者之间，建立起畅通的沟通渠道，利用现代信息技术为决策者与研究机构和人员搭建一个平台，实现资源共享，使决策者与专家学者之间更加及时、快速地进行交流与沟通。同时，专家学者要及时了解政府决策需求，掌握大量的实际资料，进行准确、切合实际的研究和咨询；另外，研究机构、专家之间也可以通过网络平台直接进行相互交流。

(四)完善行政决策专家咨询的制度保障

1．以制度保障专家咨询的独立性。以往的决策咨询通常是专家按照决策者提出的决策目标和问题进行论证、设计，提出决策建议和决策方案，缺乏必要的自主性。为了保证决策咨询的客观性、科学性，应鼓励和支持从事决策咨询的专家学者根据社会发展和决策需要进行创意性咨询，独立自主地对一些重大政治、经济和社会问题进行研究、判断和预测，实事求是地揭示决策备选方案中的利弊得失，客观公正地进行评估，改变目前论证流于形式的现状。尤其要防止专家在咨询中受利益集团影响，保证专家咨询的独立、公平、公正，这样才能减少行政决策失误的风险，降低决策成本。

2．建立专家咨询绩效考核和责任追究制度。应改变以前专家咨询无责任风险的现象，以此避免专家咨询的随意性。对于专家同意或反对的意见都应该记录在案，并向社会公开。有些决策的结果很快就会得到实践检验，这样一些专家在表态时会更加慎重。另外，即使政府在制定决策的过程中，经过专家咨询、评估、听证等决策程序，充分进行了决策机会成本与收益的对比分析，最大限度地减少了政府自身利益的束缚，但依然不能保证重大决策不失误。这不仅因为人们对科学真理的认识不可能有穷尽的时候，而且人们在决策时所依赖的客观环境也是千变万化的。所以，尽管重大决策已通过并实施了，也应该组织专家对决策的执行情况追踪调查，发现异常情况，就有必要进行追踪决策并对政策提出修改意见；如果发现全局性的重大失策则应立即下马，尽可能地把损失减少到最低限度；同时，对于由于专家咨询导致决策重大失误的专家依法追究相应的责任。

(五)完善咨询专家的工作方法

改变以前决策咨询机构中专家落后的工作方法主要从以下两方面人手：1．主动参与。咨询机构中的专家要改变以前“等、靠、怨”的情况，主动参与，从全面建设和谐社会和推进可持续发展的高度，以前瞻的视角、宽阔的视野和创新的思维，迎接经济和社会发展的新机遇和挑战，结合实际提出解决问题的建议。

2．实证研究。我国的决策咨询很少搞实证研究和案例分析，依然是定性分析多，定量分析少。因此，要发挥专家学者的优点，在充分调研掌握第一手资料的基础上，把传统研究方法与现代研究方法结合起来，对所研究的课题除了作定性分析之外，还经常运用定量分析法，使分析结论尽可能完善，保证研究咨询准确无误，也使行政决策者更具有针对性地运用研究成果。

三、结语

总之，健全和完善行政决策专家咨询机制，促进行政决策的科学化水平，以提高政府在解决公共问题、满足公民需求和平衡社会各方利益等方面的有效性和回应力，实现政府成本更少而运转更好，公共服务质量更高和效果更优，这是我们在构建和谐社会中要努力做好的一件大事。