滥用与规制：我国社保基金的监管缺失及其补救

社保基金即社会保障基金，它是指根据国家立法，通过各种特定渠道建立的用于实施社会保障制度的专项资金。我国的社保基金主要包括四个部分：社会统筹基金，个人账户基金，全国社会保障基金和补充保障基金。 作为老百姓的“安身立命”钱，社保基金对安全性有着强烈的要求。但近年来，社保基金被挪用、被侵吞的案件层出不穷，【1】尤其是上海出现的私人企业挪用36．5亿元养老保险基金的惊天大案，使得社保基金严重的安全保障问题暴露无疑。据统计，除上海社保基金外，1998年以来我国清理回收挤占挪用的社保基金已达到160亿元，2001年以来追缴的社保基金也已达到95亿元。不经意间，老百姓的“养命钱”在灰色的通道中蒸发，或者神秘消失，但这并非真相的全部，黑色的线条还在延伸，下一场社保基金案也许正在发生。谁来保证社保基金的安全？如何划清政府和市场间的边界，在社保基金和政府权力之间设置一道牢固的防火墙？这是摆在我们面前的一个严峻课题。 一、我国社保基金监管体制之检讨 （一）我国现行的社保基金监管体制 我国现在实行的完全是一种政府主导型的社保基金监管体制。社保基金主要用于购买国债或存入银行，大部分基金作为政府预算的一部分，投资风险由财政部门承担。社保基金的行政监管与投资运营没有分离开来，政府部门集各项权力于一身，从而造成信息不对称、透明度不高、基金收益率低等突出问题。这种体制的特点可以用“松监督，严管制”来概括。所谓“松监督”，是指由于社保基金监管立法的滞后，造成监管主体缺乏规范的执法依据，从而使得对社保基金的监管力度明显弱化。制度约束的缺失必然导致监管漏洞，这便为暗箱操作预留了空间。所谓“严管制”，则是指政府部门对社保基金的投资、运营以及其他市场化的行为设定了非常严格的限制政策。这种严管制的价值取向，固然有利于保证社保基金的安全，但人为割裂了社保基金与市场尤其是资本市场的关联，无疑加大了社保基金保值增值的难度。 （二）我国社保基金监管体制问题之管窥 具体而言，我国社保基金监管体制存在的主要问题在于： 其一，社保基金监管缺乏完善的法律体系和市场体系。在社保基金监管方面，我国出台了不少规范性文件，但这些规范性文件多是以“条例”、“办法”、“通知”等形式出现的，立法层次低，权威性不够，显得零散与混乱。例如，规范社保基金运作的三个主要文件，即分别于1999年7月1日发布实施的《社会保险基金财务制度》，2001年12月发布实施的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》，2004年5月1日公布实施的《企业年金基金管理试行办法》，都存在着上述问题。另外，社保基金的运作与管理也需要完备的市场体系，尤其是专业性机构的参与，如基金市场运营机构、基金托管机构、各种提供中介服务的机构等。这些机构在我国的培育与塑造还需要付出更多的努力。 其二，社保基金监管过分依赖行政手段，社会监督呈现缺位状态。与其他国家主要是依靠立法来监管社保基金形成鲜明对比的是，我国主要采取的是行政手段。这种制度设计，无论是在权威性、稳定性，还是在实施的效果层面，都存在明显不足，“在行政监管过程中，还存在由于有限理性、官僚主义属性、经济人属性、垄断性等原因所导致的政府失灵，从而出现行政监管的低效率、无效率甚至负效率。”【2】（P175）更为严重的是，在监管过程中，行政权在利益的驱动下往往会发生异化，出现“权力寻租”现象。再加上我国社会监督机构的不健全和功能的弱化，使社保基金的监管失去了一个良好的渠道。 其三，社保基金管理透明度低，信息披露不充分。在政府主导型的社保基金监管体制下，社会保障部门集政策制定、保费征收、基金管理、投资运营以及争端处理等多项职能于一身，既当监管者，又充当委托人、投资人和资产管理者，角色模糊不清，政企不分，政事不分。这种政府主导的模式没有透明化的信息披露，没有市场化的监督制衡，更无受益人对于委托人的自由选择权，导致年金运营黑箱作业，效率低下，违规投资、腐败受贿也就接踵而至。以上海为例，上海是全国最大的地方官办年金中心，掌握着110亿元的巨额资金。但在2004年5月中央四部委联合发文明确中国未来年金管理的市场化方向后，上海市社保局并未从市场退出，而是继续进行着违规投资的危险游戏。在上海社保基金案中，社保基金是通过委托贷款进入房地产和股市，并委托证券公司做国债回购、协议委托理财等方式被挪用的。整个过程中，社保当局几乎没有向工薪阶层等利益相关者披露任何信息，参保人员的利益被完全漠视了，这是值得人们深思的。 其四，现行的监管体制难以保障社保基金的保值增值。以全国社会保障基金为例。2000年中国政府建立了全国社会保障基金，作为国家的长期战略储备，用于支持社会保障事业的发展。与此同时设立了全国社会保障基金理事会，负责管理运营全国社会保障基金，实现保值增值。但从这几年的运作来看，社保基金保值增值的目的并没有真正实现。 总之，我国的社保基金监管体制一方面存在制度设计上的先天不足，另一方面在运营过程中也忽视了配套规定的考量。上海社保基金案的发生，给我们敲响了警钟，更为重要的是给社保基金监管体制的重构提供了契机。 二、国外社保基金监管体制：经验及其借鉴 西方国家和一些发展中国家建立了发达与完善的社会保障制度。这些国家在实践过程中，对社保基金监管积累了不少经验。学习和借鉴国外经验有利于我们少走弯路，对健全和完善我国的社保基金监管体制不乏积极意义。 （一）国外社保基金监管体制概说 国外的社保基金监管体制按照不同标准可以分为不同类型。例如，依据监管主体，可分为集中监管和分散监管；依据监管的严厉程度，可分为审慎性监管和严格限量监管【3】等等。下面以集中监管与分散监管为分析重点，对国外社保基金监管体制作一考察。 1．集中监管。所谓集中监管是指“一国政府在构建社保基金监管体系时，将监管职能赋予单一的机构，由该机构代表政府集中履行对社保基金的监管职能。”【4】（P70）实行这种体制的国家有智利、阿根廷、法国等。 集中监管的主要特点体现在监管主体是单一、专门的政府机构，如智利的社保基金监管主体是养老基金管理公司监管委员会，阿根廷是劳动与保障部，法国是养老基金控制委员会。该政府机构以保障社保基金安全并追求保值增值为目标，对社保基金进行整体上的统筹安排，并通过健全内部运作机制，来为社会提供有效的监管服务。 2．分散监管。与集中监管相对应，分散监管则是指“一国政府在构建社保基金监管体系时，将国家对社保基金监管的职能赋予两个以上相互独立的主体，并且这些主体大多是由政府现有的经济管理部门组成。”【5】（P71）实行这种体制的国家有美国、英国等。分散监管多见于金融市场发达国家，它偏重于发挥各监管主体的专业优势，并借助先进技术来降低监管成本，确保社保基金的稳健运营。 （二）社保基金监管的国际经验 当前，社会保障体制改革的浪潮正席卷全球。作为改革的重要内容之一，健全社保基金监管体制已经引起了国际社会的普遍关注。在经过反复的比较与鉴别之后，集中监管与分散监管两种体制在许多做法上呈现出趋同化的倾向，共同积累起社保基金监管的国际经验。 1．强化社保基金监管的法律约束。多数国家通过立法的形式来加强对社保基金的监管，将监管行为制度化和规范化。如新西兰在2001年建立养老基金的同时通过了《养老基金法案》，法国在建立国家储备基金后，相应修改了社会保障法案。这些法律对基金的资金来源、管理架构、投资运作模式等均有明确而具体的规定。【6】（P4）再如美国1974年颁布了《雇员退休收入保障法》，这是一部关于私人养老计划与个人储蓄计划的法案。在此后的几十年中，美国根据实践需要对此法案进行不断修订，并形成了以其为基础的养老基金监管法律体系。 2．推进社保基金从严格限量监管转向审慎性监管。在严格限量监管下，政府对社保基金投资具有明确的限制性规定，体现出强烈的政府管制色彩。而在审慎性监管模式下，政府较少干预社保基金的日常管理，主要是依靠社会中介组织来监督基金运营。当前社保基金监管正在从严格限量监管走向审慎性监管。以养老基金为例，现在养老基金进入股票市场和海外投资的规模日益扩大。 3．引入竞争机制，提高监管的专业化水平。由于社保基金的运作是一项专业性很强的工作，国外往往将社保基金交由专门的基金投资管理机构来管理。世界银行的调查表明，由民营机构经营管理的社保基金的收益率普遍高于由政府部门经营管理的社保基金。这主要是因为民营机构在负责社保基金运营时，在投资方面受到较少限制，可以充分利用自身的专业性经验来确保社保基金赢得较高的投资回报率。另外，民营机构可以不受政府经济政策的变迁所引发的短期行为的影响。 4．引导和扶持社保基金进入资本市场。社保基金具有保证安全与保值增值的双重需要，但两者往往难以兼顾。将社保基金存在银行或购买国债，虽然能够保证其安全，但难以发挥基金的收入分配效应、资源配置效应与宏观调控效应。社保基金进入资本市场是有一定风险，但若以此为理由禁止社保基金入市，则有因噎废食之嫌。寻求安全与保值增值之间的平衡成为监管者孜孜以求的目标。事实上，当今市场经济国家几乎都选择了资本市场，作为社保基金保值增值的主渠道，并通过一系列的制度设计，来确保社保基金的安全。 （三）对我国的启示：路径依赖【7】与政策选择 在我国社保基金监管体制存在诸多问题的背景下，学习和借鉴国际经验的必要性是不言而喻的。但问题在于：这些经验在我国实施的可行性如何？是否会产生“水土不服”的问题？例如，“智利模式”有许多值得我们学习的地方，但对于其养老金制度的私有化改革就要抱一种警惕的态度。养老金已经成为美国最重要的机构投资者，但这一状况在我国的实现还不现实，因为我国现有的制度环境还不足以确保养老金的完全市场化运作。总之，社保基金监管体制无论是整体框架的构建还是具体政策的选择都要考虑到我国的具体国情，更要考虑制度实施的效果。至于我国应该选择一个什么样的社保基金监管体制，下文将有详细论述。 三、我国社保基金监管缺失的补救 （一）一个前提性的命题：我国社保基金监管的目标、原则和体制的明晰 明确我国社保基金监管的目标和原则是本文论证社保基金监管缺失之补救的逻辑前提。另外，从应然和实然两个层面来分析我国的社保基金监管体制也是对下文的一个理论预设。 我国社保基金监管的目标应该定位于安全与保值增值两个方面。当这两个目标发生冲突的时候，保值增值目标应该让位于安全目标，这是社保基金的特殊性使然。同时应该防止一种倾向，即过度强调安全目标而抹煞了保值增值目标，寻求二者之间的平衡才是正确选择。 关于我国社保基金监管的原则，笔者主张采取透明性原则和公平性原则。【8】（P35）前者是指社保基金监管必须建立充分透明的信息披露制度，使基金参与人、受益人和社会公众能够及时获悉基金的相关情况。后者是指社保基金监管要以维护基金投资人的利益为要旨，保障利益攸关各方机会参与的公平性和权益享有的公平性。 我国目前的社保基金监管体制是一种分散监管，因为从监管主体看，劳动和社会保障部门、财政部门、审计部门、税务部门以及中国人民银行等都有相应的监管职责。应该说，分散监管这种制度设计本身并没有不当之处，问题在于行政部门对社保基金的监管权力是一种不受或者很少受制约的权力。长期以来，我国行政部门（尤其是劳动和社会保障部门）集社保基金行政管理与投资运营于一身，监管实际上变成了左手监管右手，这种状况从未得到过实质性的改变，这才是我国社保基金案层出不穷的根源所在。因此完善我国监管体制的根本出路在于通过立法的方式为行政部门的监管权力设定一个边界，将社保基金的行政管理和投资运营分开，这种观点也是本文论证的重心。

【注释】 【1】仅在2006年上半年，就暴出下列一批社保基金案：河南省濮阳市劳动保障局以减免企业应缴870多万元养老保险费为代价换取6辆轿车使用权案；黑龙江省阿城市社保局将918万元借给企业用作流动资金和担保利息案；浙江省温州市劳动保障局计财处用社保基金600万元购买国信优先股案；四川省眉山市青神县政府挤占挪用社保基金1245万元案；湖南省益阳市大通湖区北州子镇政府套取社会保险基金69万元案。参见http：／／newsdetail．sh allfang．com／2006～10／17080—1．html，2006年11月28日最后一次访问。 【2】张新民，曹明睿．我国社会保险基金监管法律制度研究（J）．江西社会科学，2004，（2）． 【3】审慎性监管的特点是：监管机构较少干预基金的日常活动，只有在当事人提出要求或基金出现问题时才介入，在很大程度上监管机构依靠审计、精算等中介组织对基金进行监督。严格限量监管的特点是：监管机构独立性强，权力较大，除了要求基金达到最低的审慎性监管要求外，还对基金的资产结构、运作和绩效等具体方面进行了限制性规定。参见林毓铭《社会保障管理体制》，社会科学文献出版社2006年版，第134页。 【4】李连友，赵孟华．集中监管还是分散监管（J）．湖北社会科学，2004，（4）． 【5】同上。 【6】项怀诚．关于全国社会保障基金的几个问题（J）．中央财经大学学报，2006，（1）． 【7】经济学中的“路径依赖”是指这样一种状态：即使在以自由选择和个人利益最大化的行为模式世界里，一种微小和短暂的利益，或表面上不合逻辑的导向，也会使某项技术、产品或准则对市场资源的分配产生重要和不可逆转的影响，因此路径依赖意味着个体的边际调整可能无法提供最优化结果或次优结果的修正结果。参见S．J．Leibowitz ＆ E Margolis，“path Dependence”，Lock—in and History，J．L E con ＆ Org．205（1995）．本文引入“路径依赖”这个概念为了说明，在对我国的社保基金监管体制进行改革或者借鉴国际成功经验时，一定要关注改革与借鉴的实际效果。 【8】郑木清．养老基金投资监管立法研究（M）．北京：中国法制出版社，2005． 【9】这主要是因为我国刑法并未涉及到这个问题，使得挪用、侵占社保基金的行为没有得到应有的惩罚和纠正。《美国联邦刑法典》第664节有“侵占养老金与福利基金罪”的规定，对违法者的处罚非常严厉。我国可以借鉴美国的做法，增设刑法条款，加大惩罚力度，对违规违法动用社保基金的，除了给予行政处分和处罚外，追究责任人的刑事责任。 【10】林毓铭．社会保障管理体制（M）．北京：社会科学文献出版社，2006． 【11】由注册会计师提供精算报告和意见书是美国社保基金监管中信息披露制度的重要组成部分。而我国在这方面还处于立法空白状态。关于美国的具体做法，可参见郑木清著：《养老基金投资监管立法研究》，中国法制出版社2005年版，第231～232页。 【12】唐德祥．转型时期应进一步加强社会保障基金与资本市场的良性互动（J）．经济师，2003，（4）． 【13】何菊芳．浅谈我国社会保障基金入市的若干问题（J）．改革与战略，2003，（5）． 【14】邹亚明，吴秋憬．社会保障基金是中国未来证券市场的中流砥柱（J）．上海综合经济，2003，（6）． 【15】2006年3月14日，财政部、劳动和社会保障部、中国人民银行联合发布了《全国社会保障基金境外投资管理暂行规定》，标志着社保基金正式启动海外投资。10月9日，全国社会保障理事会又与花旗银行和北美信托签署了境外托管协议，标志着社保基金投资海外资本市场迈出了关键一步。