关于浅论“城市失地农民”社会保障制度的构建

摘 要：随着我国工业化、城镇化进程的加快，我国农村失地农民的数量不断增加，这些农民很大一部分进入城市谋求生存，但又有我国社会保障体系的缺陷，使得他们处于农村保障体系于城市保障体系之间，城市失地农民享受不到应有的保障，这对社会的稳定发展是不利的。本文论述了“城市失地农民”社会保障制度中所应该概况的基本内容，并提出了构建“城市失地农民”社会保障制度的对策建议。

关键词：农民 城市失地农民 社会保障 社会保障制度

一、引言

土地一直是农民生存之本，立世之基。但随着我国工业化、城镇化的不断推进，农民土地被大面积征收，其规模、幅度以及速度急剧增长，这导致了大量农民无地可种。截至目前位置失地农民几近4500万人，这些农民成为了失地人口很大一部分涌入城市，他们希望在城市中寻求生计。本文所提及的“城市失地农民”是指由于工业化、城镇化的需要大量征土地所导致的那部分失去土地进入城市谋求生计的农民。

“城市失地农民”是近期社会工业发展、城市空间扩展占用农民土地所产生的一批人群，但农民失地的现象早在计划经济年代早已有之。那时由于征收农民土地数量较少，政府往往直接采用“农转非”的安置策略，其身份得到了一定提升，这对于农民来说一定程度是可喜的。但在目前经济市场环境下，农民失去土地之后的社会保障体制还没有建立，政府以“谁征地，谁负责安置”的方式安置农民，但这恰恰是农民成为“种田无地、就业无岗、低保无份”的“三无农民”。 这给我国社会的安定团结带来了不安定的因素。

若以社会保障作为手段解决失地农民所带来的社会不安定因素的问题，必须从社会保障体系的建立入手，因为社会保障体系是社会的 “安全网”与“稳定器”。就我国“城市失地农民”社会保障体系而言，“保障的范围小、标准低等社会化问题”、“科学性、可行性等实施问题”、“法制化不健全等法律问题”、“农民意识淡薄等参与性问题”都是我国试待解决的环节。同时，我国城市社会保障体系的“城乡二元结构”还会进一步限制农民进入城市的保障问题，解决不了“城市失地农民”的社会稳定。这双重原因导致失地农民游离在城市及农村社会保障体系之外，形成了失地农民迫切需要社会保障的需求于现有社会保障体系之间的脱节。

二、“城市失地农民”社会保障制度中的基本内容

（一）最低生活保障

自我国改革开放以来，市场经济加剧了我国社会分配两极化的程度，贫富差距日益凸显。贫困人群的社会保障问题成为社会保障的核心工作之一，以“扶贫”、“资助”为主的最低生活保障已经成为已经逐渐建立。作为“城市失地农民”来说，最低生活保障仍然是失去土地的农民进入城市生活的保障基础。因为，城市失地农民的贫困本质是由于长期以务农为主的生活方式使他们失去了基本的社会工作就业能力，对新的生活及工作环境改变还不能完全适应。在这样的情况下，基本的最低生活保障对他们来说就显得十分必要，也是解决他们燃眉之急的有效手段，对安定社会、稳定民情大有益处。

（二）医疗保障

医疗保障主要包括健康保障、一般性医疗保障以及重大疾病医疗保障三个层次。其中第一层次的健康保障以健康教育为主，针对传染并、常见病的卫生知识及预防控制的宣传；而第二层的一般性疾病医疗保障以一般性疾病的质量为主，政府提高一部分补助针对小病、常见病进行质量；第三层的重大疾病医疗保障是针对严重疾病或者需要重大手术的高医疗费的疾病质量的保障。医疗保障对任何公民来说都是十分必要的，对于“城市失地农民”来说，医疗保障是他们社会保障基础也是核心内容之一。这样一个多层次的医疗保障体系，对于“城市失地农民”的生活保障是必要的也是可行的，需要各方责任单位履行好自己的职责，为进城打工的农民做好医疗方面的保驾工作。

（三）养老保障

自19世纪80年代我国实行计划生育政策开始，人口结构发生了转变，转变的动因是由于“高出生率、低死亡率和高自然增长率”到“低出生率、低死亡率和低自然增长率”类型的转变。这种趋势导致人口老龄化加剧，退休人口剧增、失业人数增多，这导致整个社会和家庭的负担逐渐增多。对于我国“城市失地农民”这种养老的负担又会更加严峻，因此养老保障是稳定“城市失地农民”的有效途径，建立必要的社会保障制度，促进“城市失地农民”进入社会养老保险的体系才能减少各方需要承受的压力，缓解农民失去土地后无法生存的风险。

三、构建“城市失地农民”社会保障制度的对策、建议

（一）完善征地补偿金制度

就目前的征地补偿金制度来说，以纯粹的收益补偿为主要目的的制度缺失了对失地农民在土地使用权上得利益问题，而仅针对他们土地损失的利益进行补偿。整个征地补偿金制度的科学性、系统性以及计算方法等方面都不健全，补偿费用过低，这使得农民在失去土地之初就没有得到应有的补偿。

这一征地补偿金制度更没有考虑失地农民进入城市后就业、生活方面的补助，因为征收农民土地使他们没有了自己的基本谋生手段，在补偿时应该考虑后续就业生存方面的基本生活补偿。因此，本文以工业化、城镇化的大趋势为背景，按市场经济的规律对征地补偿金制度重新设计。

第一，以科学、系统的方法测算农民的失地经济补偿。这一测算方式要以失地农民失去土地的原有价值及农民拥有土地使用权的利益作为基本标准，同时还要考虑失地农民城镇化后的生活资料的消费情况。在科学系统评价的基础上，全面提高征地补偿标准。

第二，就业及创业安置补偿费应该进入征地补偿金制度中。农民失去土地进入城镇后的生存途径包括就业及创业，因此在补偿制度中应该开了失地农民就业过程中需要的基本生活保障费用以及再就业中得基础物质、资本的补偿。

第三，各级地方政府出台相关的征地补偿金分配条例，并建立严格的审查、监督机制。要把握公平、公正、民主的基础原则，明确处置经济补偿金权利范围及权利人，做到经济流通透明化。

（二）健全“土地换保障”机制

土地不仅是农民的生存及收入的“手段”，也是农民养老的“工具”，根据我国现有的农村土地制度，农民都承包一定范围的土地来保证农民的基本生活，也可以起到农民的养老功能。但是城镇化使保证农民养老功能的土地失去后，农民就成了就业困难、生活水平下降的社会特殊弱势群体，这使得原本生活困难的农民的家庭养老能力进一步弱化。因此，我们需要在农民土地被征用时，制定一个可以保障农民养老问题的制度，本文提出要以健全“土地换保障”的策略来完成以土地换回“保障”。这要求各级地方政府的土地征用安置思路要以土地开发利用于农民生产、发展互利双赢的展开。

对于“土地换保障”问题要有一个科学的理论依据作为指导，并通过数学运算进行计算。有得学者指出：在理论上应该确定一个相对科学合理补偿费，其核心要比较科学地估算出为失地农民建立基本养老保险的成本。有学者认为，计算这一成本可以从利息率、农民的预期寿命等来计算。其简易的计算公式如下：

其简易计算公式： 。

对于“土地换保障”制度，实质是对失地农民基本养老成本的估算。同时，要把握征地补偿是先决条件、提供长期可靠的基本生活保障是核心、适应市场经济要求是途径、解决资金的落实是动力的基本原则。

（三）“金包银”工程的安置模式

本文提出的“金包银”安置工程主要是指在所征收的土地上的工业集中区的周边建立分类式住房，抓哟分为外口公寓、居民房以及商贸小区。其中，外口公寓分配给农民进行出租等以此获得创收；商贸小区则承包给失地农民用力经营；居住公寓则作为失地农民的日常居住。该安置模式实质是将征收土地的价值增长同农民的个人利益紧密结合起来，利用征收土地所创造出来的新经济环境、商业机遇转变失地农民依靠土地作为唯一的生存手段的弊端。

“金包银”安置工程模式有别于给失地农民进行补偿，其的内在驱动力优于补偿模式。因为，即使提高失地农民的补偿标准，这种突然获得大额补偿金额的农民来说，其并不知道如何分配、使用这些资金。据有关统计，获得征地补偿金的农民将补偿款的65%永远固定资产投资、25%拥有消费性投资，而生产或者创业投资仅不到10%左右。这属于一种短期的保障机制，而“金包银”模式则是从一种可持续发展的角度来建立一个长效的保障机制，并使得农民自身生存同征收地利用的经济发展结合起来。

整个“金包银”的安置模式从不同的筹资、投资的角度可以分为四个模式：

“自筹自建，自我管理”模式，该模式以被征用地所获得的个人补偿款作为筹资方式，并以个人意愿或者判断作为投资标准的安置模式。 “集资入股，股权分红”模式，该模式以集体集资作为筹资方式，以集体管理的形式作为投资标准的安置模式。其中还包括“统一代建，产权分配”模式和“集体投资，村民分红”模式。

不论哪一种模式都是以可持续发展的思路解决农民被征地后的安置问题，用市场运行的模式帮助农民适应生存环境的转变，形成农民自身发展的内在驱动力。这对于改变农民生活方式，调整产业结构，以及逐步缩小收入差距、建立现代农村都起着至关重要的作用。

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