开放经济条件下中国产业结构调整与产业政策效果分析

[摘要]产业结构优化是一个国家综合竞争力、中长期增长潜力和国际地位的重要决定因素，而政府制定的产业政策合理与否直接关系到产业结构和资源配置优化。我国改革开放以来，产业结构调整一直是经济治理的重点和难点；在开放的经济条件下，更是注重对产业结构不断地调整。从实践效果看，虽取得了相当的成效，但老问题仍然存在，随着开放程度的扩大，又面临许多新问题和难题。

[关键词]开放经济；产业结构；产业政策

产业结构是一个国家或地区的劳动力、资金、各种自然资源与物质资料在国民经济各部门的配置及其相互制约的方式，反映着各国经济发展的水平、发达程度、内在活力与增长潜力。科技进步、结构优化和产业升级的速度与成效，成为一个国家综合竞争力、中长期增长潜力和国际地位的主要决定因素。产业政策的导向会极大地影响一国经济资源的配置格局与配置效率，产业政策的合理与否关系到大量社会资源是否得到了有效配置和经济发展的可持续性。产业结构的演进与产业政策之间息息相关，产业结构优化离不开有效产业政策的引导和支持，而合理的产业政策应是对产业结构变迁规律全面的把握。只有对产业结构的变迁规律与动因有了充分认识，才可以有效地发挥政府的导向功能。开放经济条件下，产业结构调整更需要有效产业政策的指导。

一、开放经济中的中国产业结构调整

20世纪90年代，我国明确了建立社会主义市场经济体制的目标，并致力于经济增长方式从粗放型向集约型转变。随着经济全球化进程明显加快，整个世界经济的竞争格局和分工格局发生了根本性的变化，资源配置扩大到全球范围。在这样的背景下，我国产业结构也开始进入全面调整和转型阶段。

“八五”计划是在“七五”后期对出现的通货膨胀进行治理整顿的情况下开始的。1988年9月到1989年9月，针对我国当时过快的工业增长速度，特别是加工工业增长过快、过高的物价涨幅等一系列问题，政策的侧重点主要在于多管齐下压需求，整顿经济秩序，使经济降温，遏制通货膨胀，稳定经济形势。经过治理整顿，国民经济日趋好转，工业生产经历了一段缓慢回升之后转向较高幅度增长的阶段，市场在需求启动之下开始活跃，呈现出物价平稳的态势。进入20世纪90年代初期，政策开始侧重于保持经济的正常增长，提高经济效益，促进经济结构优化。1990年12月中共第十三届中央委员会第七次会议审议并通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议》，提出了今后十年我国国民经济和社会发展的基本任务和方针政策。1991年3月第七届全国人大第四次会议审议通过国务院《关于国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要的报告》。1992年邓小平同志重要谈话和中共十四大确立了社会主义市场经济的改革目标，形成了总体开放格局。“八五”时期中国改革开放和现代化建设进入新的阶段。

“八五”期间，由于产业政策领域各项政策的实施，我国的产业结构调整取得了很大成绩，但仍然存在一些问题：产业之间以及产业内部结构不合理现象依然存在，产业整体素质不高的问题相当突出；农业仍然是最薄弱环节，基础脆弱，不能满足需求；基础产业对国民经济的瓶颈制约仍未解除；轻纺产品结构的调整落后于市场需求变动等等。据此，《“九五”纲要》确定了产业结构调整的总体目标：通过市场机制和国家调控，重点加强农业、水利、能源、交通和通信等基础设施和基础产业，振兴支柱产业，发展高新技术产业，调整提高轻纺产业，积极发展第三产业。

2000年10月11日中共十五届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》，强调要把产业结构调整作为关键，巩固和加强农业基础地位，加快工业改组改造和结构优化升级，大力发展服务业，加快国民经济和社会信息化，继续加强基础设施建设。要求抓住世界科技革命迅猛发展的机遇，有重点地大力发展高技术产业，实现局部领域的突破和跨越式发展，逐步形成我国高技术产业的群体优势。

2005年10月11日中共十六届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，确立要推进产业结构的优化升级：一是以自主创新提升产业技术水平；二是加快发展先进制造业；三是促进服务业加快发展；四是加强基础产业基础设施建设。2005年11月9日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，审议并原则通过了《促进产业结构调整暂行规定》。确定产业结构调整的目标是：推进产业结构优化升级，促进一、二、三产业健康协调发展，逐步形成农业为基础、高新技术产业为先导、基础产业和制造业为支撑、服务业全面发展的产业格局，坚持节约发展、清洁发展、安全发展，实现可持续发展。产业结构调整要坚持以下四项原则：一是坚持市场调节和政府引导相结合；二是以自主创新提升产业技术水平；三是坚持走新型工业化道路；四是促进产业协调健康发展。

2007年党的十七大报告针对我国经济结构中存在的突出问题，做出了发展现代产业体系的战略部署，最重要的是坚持走科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的中国特色新型工业化道路，以信息化带动工业化，以工业化促进信息化。

二、开放经济中的中国产业结构政策效果

调整产业结构一直是我国产业政策的重点内容。20世纪80年代到90年代以前，我国产业结构政策的重点是针对重型化产业结构的弊端，进行全方位的产业结构调整，以优先发展轻纺产业、调整重工业结构作为政策的重点。直至“八五”期间，我国产业结构政策仍以此为主要目标。随着政策的倾斜及国外直接投资进入那些劳动力成本低、市场需求大、具备了相当技术基础的传统轻纺工业和家电行业，使轻工业得到了飞速的发展，产业结构不合理的状况有所改观。同时，工业品出口迅速增长，我国也就此告别了“短缺经济”，进入了供给充足、市场繁荣的阶段。从“九五”开始，面对经济全球化带来的产业结构变动的新趋势，我国的产业政策在继续致力于产业结构调整的同时，也开始注重通过国际分工和国际经济技术合作寻求产业结构升级的策略选择。

“八五”期间经过调整，产业结构中重大比例关系趋向协调，产业结构“轻型化”的倾向被抑制：轻工业产值在工业产值中的比重由1990年的49.4％下降至1995年的42.8％。重工业的产值比重由1990年的50.6％上升至1995年的57.2％。产业瓶颈初步得到缓解：1988年至1993年，基础工业高速发展，产值年均递增达27.03％，在工业产值中，基础工业的比重上升到57％。

由于“七五”时期产业结构调整不利，“八五”期间的产业发展规划与“七五”极为相似。但针对产业结构依然存在的一些问题，“八五”期间中央颁布的《纲要》的主要内容与20世纪80年代的产业政策相比有所不同：一是缩小重点支持产业的范围。《纲要》明确提出重点支持的产业只包括农业、基础设备、几个支柱产业和出口产业。二是重视弥补市场失灵。20世纪80年代产业政策的重点在于促进供不应求产业的首先，以劳动密集型产品出口为主不利于产业提升。我国的出口是按照比较优势的原则来参与国际分工、配置国内资源的。实际上，这在很大程度上强化了纺织、服装、鞋帽、皮革、家具、食品等劳动密集型产业在经济增长中的地位，使这些产业更大程度地参与国际分工。以这种技术含量低的产品参与国际分工，尽管伴随世界性的产业结构调整和加入WTO，我国以资源优势可占领一部分国际市场，但这种资源和劳动密集型的轻工业产品需求弹性小，国际市场有限。我国各省各地区的工业结构和出口结构非常雷同，水平相近，都是以中低档为主。这些产品进入门槛低，生产能力严重过剩。我国一些低层次产品已占有世界市场相当大的份额，缺乏管理地继续增加劳动密集型产品的出口，即使不限额，也会使各省为了扩大出口而自相竞争，造成增出不增收，或者遭到进口国的反倾销。这只会形成国内低价竞争的局面，最终导致恶性竞争，不利于整个产业的技术提升。

其次，“以市场换技术”或进口替代战略并未达到预期效果。我国汽车、电子、机械、石油化工等正逐步成为中国经济增长的主导部门。但在发展过程中，一开始就面临技术相对薄弱的现实国情和跨国公司的激烈竞争。对这些产业，我国一直采取高保护措施。1992年我国实施“以市场换技术”战略，试图以这种方式促进主导产业的发展。这个战略实施后，外商直接投资中的外资控股和独资企业数目迅速上升，进人的领域越来越集中于新兴产业和高技术产业，其依靠巨额资金、技术投入形成的市场垄断，使我国民族工业根本难以进入。外资方采取的一系列技术保护措施遏制了我国产业技术的进步和实现技术超越的潜力。“以市场换技术”的结果所换来的仅是比国内先进的技术，但很难换来国际领先技术，更换不来核心技术。而且，从国内因素来看，引资工作多在政府干预下进行，政府和企业往往重视短期效应。政府与企业行为的短期化在引资中就表现为“重表面而轻实质”。引进外资的目的日益模糊，甚至视引资为目的；对技术引进缺少消化吸收。这种状况不可能提高引资的效率，更难以推动民族工业的技术进步。

再次，我国对跨国公司和加工贸易的高度依赖不利于结构升级。进入20世纪90年代以来，跨国公司开始大规模向中国投资，其目标是争夺市场，战略方针是控股，采取的方式多是建立独资企业或并购已有企业。跨国公司参与的行业通常集中在电子、汽车、通讯设备、电器、机械、化学等技术密集型或具有专利、品牌优势的食品、医药行业中。这些行业在发展中国家通常是需求弹性较大，而自身却没有发展或正处于起步阶段的新兴行业。跨国公司对我国民族产业的控制，也使我国民族产业的发展越来越依赖于国外的资金、技术。这种高度依赖也对经济增长的稳定性和产业结构升级造成了负面影响。简单化地全面开放市场，