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完善我国行政单位经费支出核算增强成本效益意识

王广辉 2007-02-11

摘要：本文针对国行政单位会计存在的问题，提出了改革建议，尤其是在经费支出的核算与控制上提出了具体措施。首先提出构建行政单位经费支出账户体系，增加反映经费支出的总分类账户和明细分类账户；其次提出了行政单位会计报表及报表分析的改进建议。使行政单位会计在控制经费支出、节约财政资金等方面发挥应有的作用。

一、问题的提出

1、我国行政单位经费支出失控

行政单位是指进行国家行政管理，组织经济和文化建设，维护社会公共秩序的单位，也就是人们常说的政府机关。去年两会期间，部分政协委员指出：我国的行政成本不但远高于欧美发达国家，而且高于世界平均水平25%。居高不下的行政成本，不仅加大了财政负担，而且损害了人民群众的切身利益。我国行政经费浪费严重的问题仍然是今年两会期间的热点问题。近来，关于政府公务人员一天耗电量是普通百姓的19倍，每年一辆公务车的运行成本至少在6万元，有的甚至超过10万元等，这些反映行政管理费用浪费的消息不断的见诸于报端。此外，近几年国家各级审计机关披露的信息显示，我国行政单位（政府机关）财务管理很乱，会计违规现象十分普遍。像挥霍公款，贪污挪用公款，截留预算资金和应缴财政专户款，行政管理费超预算支出，私设小金库等，使国家财政资金大量流失。行政单位出现的经济腐败等问题，其严重程度是前所未有的。今年6月3日，中国审计署审计长李金华在“中国科学与人文论坛”发表演讲时称，中国深化政府体制改革、转变政府职能，不仅要建立一个廉洁的政府，还要建立一个廉价的政府，政府的成本太高，就是再廉洁也是浪费纳税人的钱。

上述情况表明，我国行政单位会计监督职能发挥的不好，尤其是对经费支出的监控不力，行政单位内部缺乏有效的会计监控机制。也说明行政单位财务管理制度很不完善。在传统的经费领报核算方式下，财政拨款一旦进入行政单位就会有去无回，财政部门便失去管理与控制权。更何况，行政单位还存在着大量预算外资金和其他收入资金，财政部门更是无法实施监控。因此，一旦行政单位内部缺乏严密的会计核算制度和会计监督制度，财务管理肯定出现混乱，支出会难以控制，国家财政资金会大量转移为公务人员的个人消费，形成公职人员的经济腐败。

2、我国行政单位会计制度存在明显缺陷

我国行政单位会计受计划经济体制影响较深。我国现行的《行政单位会计制度》是1997年制定的，历史较长。行政单位会计制度的改革问题没有引起理论界和各级管理机构的关注。行政单位会计信息不全面，不能满足我国市场经济发展的需要。首先，现行的行政单位会计制度仅设有十七个总账会计科目，在我国各行业中绝无仅有。无论是资产、负债，还是收入、支出，其核算内容很不完整。账户体系的不完备，会计核算上存在明显的漏洞。因此，行政单位会计不可能提供很全面的、价值很高的会计信息。一些科目涵盖内容过于宽泛，核算内容很不具体，反映问题不深入，造成财务管理与财务分析的针对性不强。尤其是支出类科目更为单一，一个经费支出科目成了包罗万象的反映资金耗费的科目。根据经费支出的核算资料，难以完成对行政单位资金耗费实施有效的会计监控。另外，行政单位会计报表与报表分析也很薄弱，报表资料不详尽，尤其缺乏经费支出方面的详细的报表信息，况且寥寥数个财务分析指标，基本上反映不了资金管理上的优劣，也无法评价政府管理的绩效水平。

近年来，我国预算会计领域推出了国库集中支付制度和政府采购制度，在控制公共支出上收到了效果，但总体上讲仍然没有改变我国行政单位会计不力的局面。两种措施，前者仅处于局部单位的试点阶段，绝大部分行政单位还是经费领报的核算形式；后者在操作中也存在明显的问题，且政府采购仅占行政单位经费支出的一部分。

3、我国行政单位会计核算缺乏成本效益意识

在我国，行政单位会计属预算会计体系的主要部分。预算会计是以预算管理为中心的会计，所以行政单位会计目标要服从于预算会计的总体目标，行政单位会计服务的主体主要是中央和地方财政预算。在这种核算理念的主导下，我国行政单位会计目标、会计原则及会计任务等过于强调为国家预算服务，满足国家宏观经济管理的需求。重宏观，轻微观，只强调社会效益，忽视了行政单位作为独立经济利益主体的地位和财政资金支配和消耗的主要承担者的特点，这是我国行政单位会计存在的主要弊端。我国行政单位的账户设置要求与财政部制定的政府预算收支科目相一致。因此，作为会计主体的行政单位，其内部会计核算不完备，对内资金管理水平不高。笔者感到，行政单位不讲求经济效益，也没有取得理想的社会效益。一些人片面的认为，只有企业的生产经营活动，才存在追求经济效益的目标，殊不知，降低经费支出，提高服务质量，减少决策失误，同样是讲求经济效益，而且是影响层面更大的经济效益。国家政府机关中公款消费无所不及，经济腐败愈演愈烈，这与我国轻视行政单位会计核算制度与方法建设，轻视行政单位内部财务管理制度建设等息息相关。

二、关于行政单位会计核算的成本效益意识

行政单位业务活动的目的是为了满足社会公共需要，它的资金来源基本上都是国家财政拨款。由于行政单位的业务活动不生产产品、不产生利润，因此行政单位不存在成本核算和经济效益的考核。长期以来，在我国行政单位业务活动中没有成本效益观念，节约资金的意识很差。笔者认为，行政单位资金管理水平与企业相比差之千里。众所周知，经济效益是投入与产出之比，在行政单位的业务活动中投入了大量的资金，这些资金的使用效率如何也体现着经济效益。不讲求经济效益、不考核经济效益，是我国行政单位会计核算中存在的主要弊端。

值得说明的是，强化行政单位的成本效益意识，不是要政府机关去经商办企业，搞创收、乱收费等等。行政单位的成本效益意识，是降低经费支出的意识、是节约财政资金的意识、是提高财政资金使用效率的意识、是增强政府机关服务职能和提高服务质量的意识。

当前，对我国行政单位会计制度及财务管理制度进行改革是十分必要的。行政单位会计改革要吸收我国企业会计改革的成功经验和借鉴国际上的先进方法，建立科学规范的行政单位会计模式和运行机制，以利于加强财政预算管理和规范行政单位内部财务管理，促进其建立自我发展、自我约束机制，提高财政资金使用效率，促进社会的和谐发展，使我国行政单位会计能够适应我国市场经济发展的需要。行政单位会计制度需改革与完善的东西很多，当前最突出的是经费支出方面的管理与核算问题。本文对如何控制经费支出，如何增强成本效益核算观念，提出改革建议。

三、行政单位经费支出账户体系的构建

从我国行政单位特点看，经费支出是其最核心经济的业务，也是影响多方利益的要害环节，必须高度重视。我国现行的行政单位会计制度中反映行政单位为完成公务活动所耗费资金的账户只有经费支出一个账户。已如前述，经费支出成了一个包罗万象的账户，尽管按内容分，经费支出下设了基本工资、补助工资、其他工资、职工福利费、社会保障费、公务费、业务费、修缮费、设备购置费、其他费用10个明细科目，但明细科目的划分不够科学，没有突出反映各项支出的性质特点，许多需重点管理的支出项目被“公务费”“业务费”所掩盖。像会议费、招待费、考察费、差旅费、公车费等容易形成消费黑洞的支出项目并没有设单独的账户核算，使经费支出的核算信息缺乏实用价值，不便于财务管理与会计控制。此外，来源于预算内资金与来源于预算外资金形成的支出混杂在一起，一些违规支出的资金来源不清。支出膨胀的源泉在哪里，现行的行政单位经费支出核算资料不能一目了然地作出反映。在预算外资金收入呈逐渐扩大趋势的情况下，对预算外资金收入形成的支出没有完备的核算资料，因此预算外资金支出的管理存在明显的漏洞。

针对上述情况，笔者建议增加反映经费支出的一级账户，将需要重点管理的一些支出项目单独设置总账科目，并且按预算内资金支出和预算外资金支出分设二级账户。完善行政单位经费支出的账户核算体系，使反映支出的会计信息清晰、全面，便于控制行政成本（或公务成本），便于提高财务管理和财务分析水平。笔者提出的经费支出的账户体系见下表（表1）：

表1 经费支出账户体系一览表

一级账户二级账户明细账户或核算的具体内容

一、人员经费支出

1、预算资金支出

2、预算外资金支出（1）基本工资（2）补助工资（3）奖金（4）其他工资（5）职工福利费（6）社会保障费

二、对个人和家庭的补助支出 1、预算资金支出

2、预算外资金支出（1）离休费、退休费、退职费（2）抚恤和生活补助费（3）医疗费（4）住房补贴

三、会议费支出 1、预算资金支出

2、预算外资金支出（1）会议室及场地租用费（2）参会人员住宿费和伙食补助费（3）会议用汽车租赁费（4）会议材料印刷费（5）工作人员误工补助和伙食费

四、差旅费与考察费支出 1、预算资金支出

2、预算外资金支出单位工作人员出差、出国的住宿费、交通费、伙食补助费等

五、招待费支出 1、预算资金支出