城管追逐与摊贩抵抗：摊贩管理中的利益冲突与法律调整（上）

关键词: 城管；摊贩；冲突；调整

内容提要: 城管与摊贩在街头追逐与互殴屡见不鲜，并多次诱发群体性事件，其背后原因为何？本文通过对一系列事件和政策的梳理，指出思想意识上的偏见，法律政策的失当，是乱像产生的根本原因，国家必须进行政策和法律调整，从根本上解决问题。 引子：烤串引发的血案 2006年8月11日，河北来京人员崔英杰在海淀区卖烤肠时被城管截获。在索还三轮车未果后，崔持刀刺向海淀城管分队副队长李志强，致其死亡。 在城管与小贩之间旷日持久的“追逐与抵抗”游戏中——我名其为“都市游击战”——城管与小贩相互加害屡见不鲜。但本次事件却因时间、地点、人物的特殊，使剧情达到高潮。地点：首都北京街头；人物：城管海淀分队副队长；时间，下午四时五十分。城管队长喋血首都街头，本身就属爆炸新闻，而事件后来的演变更值得聚焦和细味。 事件在城管内部和社会上引起强烈反响。北京5000多名城管中，有3000人参加了李志强遗体告别仪式，市政府面临的压力可以推知。[1]为了告慰英雄并抚慰他的同事，市政府罕见地——许多牺牲的公安干警就没有这种待遇——授予其“烈士”称号。市委书记在李志强遗像前三鞠躬。[2] “烈士”称号只能授予制度的楷模。杀害制度楷模的人，当然死罪难逃。这不仅合乎情理，也合乎人民司法的传统，但故事却发生了转折。公众发现，崔英杰并非李逵式的凶煞恶魔，他也是遵循制度的楷模。崔求学的小学、中学证明他品质良好，成绩优良；服役的部队证明他获得“优秀士兵”称号，多次在大会上作为典型被点名表扬；崔在京打工期间的同事证明，崔谋生艰辛，但性情温和，乐于助人。[3]崔英杰的清白历史与悲惨现状曝光后，学界、媒体等民间社会遂深度介入。检方对杀人罪犯的指控与公众对弱势群体的同情，同时上演，剧情忽然紧张。明暗之间，各种力量纷纷登场。一位女城管直言：“判他死缓，工作没法做。”[4]而著名军人老作家魏巍发表网文：“连我这个老兵也禁不住心里难过，让我也为这个退伍兵，为这个苦人儿求个情吧！”他还说了一句让决策者心生寒意的话：“退伍兵反应强烈！”对中国社会来说，军心必须稳定。“退伍兵”这个潜在但随时可能登场的群体必须安抚。 各方的紧张气氛，随着崔英杰的“死缓”判决而缓和下来。但城管与小贩之间的都市游击战，仍在继续。本文将演示和说明，这场持续几十年，危害千万人的“都市游击战”，并非不可避免。[5]小摊贩治理中的失误，折射出中国当代行政决策的诸多积弊，必须设法清除。 一、古已有之的小贩 贩夫走卒，古已有之。古已有之的小摊贩，在建国之初，就因为它的“非计划性”，被冠以“资本主义尾巴”，归人国家严厉打击对象。早在1957年11月28日，《人民日报》就报道，湖北黄冈一农民因贩鱼秧、贩牛，被说服教育后决心割断“资本主义尾巴”。[6]在政治挂帅的年代，人们虽然有口难辩，但“追逐与抵抗”其实从那时就已开始。 改革开放后，虽然私人交易合法化，但对城市流动小摊贩，依然沿习严格监管的传统。直至1999年11月，北京市《关于加强对外地来京人员经商和利用违法建设从事经营活动管理的通知》，依然对小摊贩采取严堵政策。它规定外地来京人员申领个体营业执照，必须持有户籍所在地县级以上工商行政管理机关核发的营业执照或者出具的进京经商证明；经营场地的合法证明；初中以上文化程度学历证明；育龄妇女必须持有暂住地计划生育主管机关核发的《婚育证》……。凡不具备上述证件、证明材料的，一律不得核发营业执照。 摊贩皆是沿街作业，所占街道本非“经营场地”，无法取得“合法证明”。加上其它苛刻条件，使外地人在京合法摆摊几无可能，而小摊贩的主体正是外地来京人员。 摊贩经济在政策受到排斥的主要理由：（1）影响规范化市场运营，打乱政府城市规划。我们在整治小摊贩行为的背后，不时瞥见规范化市场经营者的影子。[7]（2）侵占道路，破坏周边卫生环境。（3）欺骗消费者，出售不安全、不健康食品。小摊贩用“地沟油”炸制食品，用变质原材料生产食品等爆炸性新闻，助长了取缔行为。（4）影响城市外观等。官方语言中，小摊贩是一种落后和不文明现象，是“脏乱差”的源头。安徽合肥为创建文明城市，提出“无摊城市”的口号。河南洛阳为创建文明城市，全面取缔店外经营、占道经营和马路市场。[8] 虽然面临多重打压，但小摊贩却像雨后春笋，茁壮成长。一首无名氏撰写的儿歌，反映了小贩们“痛苦并快乐”的生活：“北京马路边一个小摊贩，每日晒太阳辛苦把钱赚。我一只眼卖东西一只眼看城管，提心吊胆自由自在，我在北京站……”城管们对在巷道间与他们游击的小摊贩，有时不以为杵。他们形象地自比“苍蝇拍”，并不想拍死多少只苍蝇。只要他们到场，苍蝇们识趣地飞走就满足了。城管与小贩，这两个在观念上“敌对”的群体，呈现出几分相互依赖关系。 小贩久治不愈的根源在于社会客观的需求。据报，北京市“十五”结转10．8万名闲置农村劳动力，第一产业有30万农村劳动力需要向第二、三产业转移。预计“十一五”期间，有40．8万农村劳动力需要向二、三产业转移。首钢等国企改制、事业单位改革等原因导致失业人员78．76万人。新增劳动力登记失业人员57．43万人，期末城镇登记失业率将达到3．5％左右。[9]另据《北京市2003年外来人口动态监测调查公报》，2003年北京市409．5万流动人口中，摊点经营人员占6．78％。依此数字北京有近30万名游商。[10]另据上海浦东新区2007年初步统计，新区的摊贩8000个，遍布城乡，外来人员占到65％左右，下岗再就业占30％以上。市民对设摊投诉占到投诉的60％，成为投诉热点。[11] 我国大陆从事摊贩职业的人口总数，至今未见官方或学术数据。据台湾的调查，截至2003年8月底，台湾地区摊贩从业人口计443，797人，占总就业人口4．6％。[12]参照这一比例进行粗略测算，大陆摊贩就业人口约为2553万人。 二、城管追逐与小贩抵抗 小贩队伍与时俱进，城管的行政职责与时俱增，城管的对策似乎只能“扩军”。从1997年成立至今，北京市城管从无到有，现有内部机构七个，直属单位三个，事业单位三个，十八个区县各设相应机构和人员，全市共有城管执法人员5000多人。此外，各级城管还聘请了为数众多的城管保安。这些协管员、城管保安，性质上属于行政辅助人中，不占编制，没有处罚主体资格。制度上他们的职责是：从事法律宣传、社区日常管理、巡查，劝阻违法行为，劝阻、向城管执法人员通报信息等工作。[13]如果将城管比作与小贩作战的正规军，则协管和城管保安相当于支前的民兵——有时难免被当作正规军使唤。[14] 虽屡经扩充并动员民间力量，城管仍感到兵力不济。十年间，北京市城管已担负起14项城市管理职责，被授予了308项处罚权，其中任何一项如欲足额完成，足以将城管拖垮。城管人员“朝九晚五”工作时间根本无法实现，有时人均加班时间超出国家规定36小时的4倍。[15]广州市城管副队长因创建卫生城市，连续工作六十多天工作到深夜，猝死在家门口。[16] 城管的任务有多重？以查处黑车为例。北京黑车有7．2万辆，而正规出租车只有6万辆。2007年4月，北京16委办局掀起为其一月的打黑车“狂飙行动”。虽然一些“黑车”落网，但更多的“暂时休整”或“战略转移”到远郊。官方坦陈，整治效果不理想。一位城管形容，黑出租车就像大海里游来游去的鱼，在大街小巷穿行往来，数也数不清。[17]为了总揽城管工作全貌，来看一下北京朝阳区城管大队2006年的工作总结。 1-11月，我们全力以赴，较好的完成了两节两会、两个黄金周、清明节、扫雪铲冰、控制扬尘污染、整治“城中村”、整顿低级次市场、消除暴露垃圾、中央市区领导视察、世青赛、中非论坛等专项整治任务。在开展各项执法工作中，共出动执法人员275910人次，执法车辆59657车次，规范“门前三包”44551家，取缔无照经营、露天烧烤15788起；与建委、环保等部门检查工地19092个次，查处扬尘污染、夜施扰民、道路遗撒14532起；与公安、交通等部门查处各类黑车19688辆；查获小广告窝点2392个、非法小广告650万张；查处非法户外广告1998起，拆除大型户外广告35块，拆除违法建设167万平方米，告知、引导、救助流浪乞讨人员1500余人次，罚款1200余万元。行政复议、诉讼案件160起，无一起败诉。办理人大代表建议、政协委员提案、群众来信来访855件，办结率100％。办理城管热线、市、区各类督办件32641件。上报非法小广告号码4140个，已全部停机，267名违法当事人接受了处罚。[18] 总结排列的工作量未必完全可信，但足以反映城管职责的“海量”。郑州市城管局长坦言，治理小摊贩“难度很大，力不从心”。不足三个月后，郑州就发生城管粗暴执法，引发千余大学生围攻事件。[19]上海浦东新区区长算帐说：“按照现有摊贩数量，每个地方派人固守，要2000人左右，而全区所有执法人员只有900人左右”。[20] 一如北京某城管负责人所言，自城管成立以来：“对小贩的打击从未停止，打击手段也不断变化，并且屡次施以重拳。”城管口中的“打击”，小贩名之为“扫荡”。虽然“扫荡”多年，但小贩们说“可是我们还没被赶走。”[21] 打“时间差”是小贩的基本对策。城管下班小贩上班，两者上演“真人版”的“猫和老鼠”游戏。[22]在日日不断的“猫和老鼠”游戏中，小贩采用人海战、游击战、拉锯战、持久战。而城管无论在人数、持久、灵活性上，都难以长时间占上风，只能依靠“运动战”，陷入“整治一回潮一再整治一再回潮”的怪圈，让英雄气短。在题为“城管遭遇职业暗探游击战”文章中，记者报道了上海杨浦区小贩与城管间的一场都市游击战：