论城管柔性执法

作者：贾霄燕 顾敏敏 陶红茹

【摘要】城管执法部门肩负着城市管理的重要职责，但城管执法中暴力执法、暴力抗法的事件时有发生。城管执法人员要积极探索柔性的执法方式，学会将刚性手段与柔性手段结合并用，避免城管与相对人的正面的激烈冲突，从而促进城市的和谐发展和科学发展。 【关键词】城管;暴力;柔性 【Abstract】The city tube law-enforcing departments are shouldering the city management important responsibility， but in the city tube law enforcement the violence law enforcement， the violence anti-method event sometimes occur. The city tube law enforcement officials want to explore the flexible positively law enforcement way， the academic society and use the rigid method and the flexible method union， to avoid the city tube and the relative person’s positive intense conflict， thus promotes the city harmonious development and the science development. 【Key words】Urban Management;Violence;Flexible 城市和谐发展是社会和谐的基础，在构建社会主义和谐社会中，城管执法部门肩负着城市管理的重要职责，面临着严峻挑战。随着城镇化进程的不断加快，城市管理滞后于城市建设发展、城管执法与城市管理和人民群众的需求不相适应等问题日益显现，暴力执法、暴力抗法事件时有发生，给构建社会主义和谐社会带来一些不和谐的音符，城管柔性执法就是一个解决这种困境的有价值的探索。 1 柔性执法的内涵 《说文解字》注:“凡木曲者可直，直者可曲，曰柔。” 柔，木曲直也。现代汉语字典中柔字有①软、②使变软、③柔和的意思，柔性执法的柔主要取柔和的意思。在传统行政法理论中， 行政机关实现行政管理目标的主要手段是强制。但是，现代行政法的发展证明，行政权的作用并不是万能的，它会因为一方的对抗或者无形的抵制而大大降低其功效。现代行政法理论与行政法实践的发展， 要求行政机关尽可能少地运用强制手段来推行行政执法， 而需要更多地采用权力色彩较弱的行政手段来使相对一方主动参与， 实现行政目的， 或者自愿服从行政机关的意志。[1]这就是通常所说的柔性行政。所谓柔性行政执法， 是指行政主体主要包括行政机关及法律、法规授权组织运用非强制手段依法实施的行政行为，主要运用行政指导、行政合同、行政调解、行政奖励等一系列不具有法律强制力的新型行政行为的总称。 2 针对城管执法的现状提出柔性执法的必要性 2.1 城管执法对象具有复杂和广泛的特征: 城管涉及的领域广泛，主要有:市容环境卫生管理、市政管理、公用事业管理、城市节水管理方面的全部处罚权，园林绿化管理、环境保护管理、城市河湖管理、施工现场管理、城市停车管理、交通运输管理方面的有关处罚权;工商管理方面对流动无照经营行为的处罚权;城市规划管理方面对违法建设的有关处罚权;旅游管理方面对无导游证从事导游活动行为的处罚权。 对象涉及乱丢垃圾的居民、施工工人、街头的小商贩、无照经营的车、无照的导游等。对象的层次一般处于社会下层，经济收入比较低，文明素养偏低。传统单一的强制手段进行管理不能适应城管管理对象的复杂广泛性的特征，要求执法方式多样化、人性化，柔性执法的方式。 2.2 城管存在暴力执法的现状 (1)对执法对象暴力侵害: 暴有着几种意思:强大而突然来的，又猛又急的;过分急躁的;凶恶残酷的;横蹋，损害;鼓起来，突出;徒手搏击。当城管的执法与暴力相连时，那么与相对人的激烈冲突就难免会发生。现实中城管执法中会出现轻则对执法对象态度蛮横、进行人身攻击和辱骂，重则对执法对象拳脚相加，没收执法对象所有的合法生产资料，更有甚者将执法对象暴力致死。执法对象的人权和财产权经常遭受城管的侵害，得不到应有的保障，成为城管违法行政的显著特征。 (2)执法手段的非人性化: 从人性学的角度，人的自然属性的三个定律:①人的生理层面的自然属性是人类总是要求拥有快乐而不是痛苦。②人的心理层面的自然属性是人类总是要求得到尊重而不是贬抑。③人的心灵层面的自然属性是人类总是希望有长久的目标而不是虚度一生。人的社会属性的三个定律:①对行为后果的考虑。②对自己长远目标的考虑。③对人生价值的考虑。城管在执法时采用的手段主要是剥夺执法对象生产资料的方式，采用强制手段迫使其停止经营，以达到执法目的。某些地方的城管以追求经济利益为目的，单纯收缴罚款，执法对象在被罚款后依旧可以从事其违规的商业活动。城管执法手段单一、粗暴，不考虑执法对象的生活境况、合法权利，市民的购买需求、生活需求和执法的成效，完全违背了人的自然属性和社会属性。从而城管执法手段的非人性化是城管违法行政的又一显著特征。[2] 2.3 柔性执法可改善城管执法的方式:随着世界范围内出现的行政管理和行政法制的民主化发展趋势，传统的管理行政、秩序行政逐步转向给付行政、服务行政为主的现代行政，行政管理方法的创新发展成为巨大的社会需求和发展动力。我国《全面推进依法行政实施纲要》第9 条明确提出:“要充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用”。这是行政方法创新发展的重要内容，是风险小、成本低、操作简便、效果明显的提高行政管理水平的可靠路径。 柔性执法主要是指以行政指导、行政合同、行政奖励等柔性的方式执法，具有参与性、互动性、协商性和可选择性，追求行政机关与行政相对人在行政法律关系中的平等地位，改善官民关系，实现行政权力与公民权利的总体平衡，是适应这种民主化发展趋势的新的行政管理方式。 在全面推进依法行政的过程中，城管执法机关和执法人员要积极探索新型适用且符合法律规定和法治精神的城管执法方式，除继续依法采用行政许可、行政检查、行政处罚、行政强制等传统的强制性管理方式以外，还应积极探索、灵活采用行政指导、行政合同、行政奖励、行政资助、说服教育等非强制性的柔性管理方式，学会将刚性手段与柔性手段结合并用。这符合当代行政管理民主化、人性化、法治化的世界潮流，有利于构建我国社会主义和谐社会。